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各县（市、区）人民政府，经济技术开发区、生态科技新城、蜀冈—瘦西湖风景名胜区管委会，市各委办局（公司），市各直属单位：
《扬州市行政规范性文件制定程序办法》已经市政府第39次常务会议讨论通过，现印发给你们，请遵照执行。
扬州市人民政府
2024年8月10日
扬州市行政规范性文件制定程序办法
第一章总则
第一条为了深入推进依法行政，加快法治政府建设，规范行政规范性文件制定程序，根据《江苏省行政规范性文件管理规定》（省政府令第158号），结合本市实际，制定本办法。
第二条本办法所称行政规范性文件，是指除规章外，本市行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。行政规范性文件包括政府规范性文件和部门规范性文件。
制定机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告、表彰奖惩、人事任免等文件不纳入行政规范性文件管理。
各级人民政府设立的议事协调机构，以及政府部门的内设机构、下设机构，不得制定行政规范性文件。
第三条本市行政区域内行政规范性文件的制定、审核、决定、公布、备案及监督管理等活动，适用本办法。
第四条行政规范性文件的制定和监督管理活动，应当遵循下列原则：
（一）坚持党的全面领导，重大的行政规范性文件，应当按照有关规定，及时报告同级党委（党组）；
（二）坚持以人民为中心，切实保障公民、法人或者其他组织的合法权益；
（三）坚持体现全面深化改革精神，科学规范行政行为，提高行政管理效能；
（四）坚持法定职责必须为、法无授权不可为，严格落实权责清单制度；
（五）遵循宪法，坚持社会主义核心价值观；
（六）坚持讲求实效，注重针对性和可操作性。
第五条市、县（市、区）人民政府应当把行政规范性文件制定和监督管理工作纳入法治政府建设督察范围，作为依法行政考核内容，列入法治政府建设考评指标体系。
第六条司法行政部门是行政规范性文件监督管理主管部门，是政府规范性文件合法性审核机构，是报备行政规范性文件的备案审查主体，主要职责有：
（一）负责政府规范性文件合法性审核和报备行政规范性文件的备案审查工作；
（二）监督、指导政府规范性文件起草部门（以下简称起草部门）履行法定程序；
（三）组织指导开展定期清理、动态清理和专项清理以及实施情况后评估工作；
（四）涉及行政规范性文件的其他事项。
承担政府规范性文件代拟工作的相关部门或者单位，应当按照要求履行规定程序，并负责或牵头负责政府规范性文件的组织实施、定期清理等相关工作。
第二章制定
第七条严格控制行政规范性文件数量，内容相近的行政管理事项应当合并后制定。
法律法规、规章和上级行政规范性文件已经作出明确规定的，或者现行规范性文件已有规定且仍然适用的，不得重复制定。
第八条政府规范性文件涉及两个以上起草部门职权范围的，有关起草部门应当联合制定。两个以上起草部门联合制定的，一般由牵头主管部门为主办单位。
第九条行政规范性文件的名称可以根据需要称“决定”“办法”“规定”“意见”“通告”等，不得称“法”“条例”。内容为实施法律法规、规章和上级行政规范性文件的，其名称一般冠以“实施”字样。
行政规范性文件的用语表达应当准确、简洁，内容条款应当明确、具体，具有可操作性，字词表述应当严谨、精练。
除内容复杂的外，行政规范性文件一般不分章、节。
第十条制定行政规范性文件不得违法规定下列事项：
（一）增加法律法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；
（二）设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；
（三）减损公民、法人或者其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；
（四）超越职权规定应当由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；
（五）妨碍建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场的各种规定和做法；
（六）其他应当由法律法规、规章以及国家政策规定的事项。
第十一条制定政府规范性文件应当报送立项审查，由政府办公机构负责人签批，同意立项的应当明确起草部门或者单位。
由政府工作部门代拟起草、报请本级人民政府批准后以部门名义印发的，应当有明确的签批意见，由起草部门法制工作机构初审，再由政府审核机构进行审核。
部门规范性文件一般由业务处室负责起草，部门法制工作机构负责合法性审核。
第十二条政府规范性文件形成草案后，一般应当经过下列程序：
（一）征求意见。起草部门应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见，征求配合部门的建议；涉及行业协会商会的，应当主动征求并听取意见。
（二）评估论证。起草部门组织专家对必要性、可行性、合法性、合理性、廉洁性进行全面论证，对需要解决的问题、拟设立的主要制度、主要措施及其预期效果和可能产生的影响进行评估；评估论证结论应当在起草说明中载明。
（三）合法性审核。起草部门法制工作机构可以综合公职律师、第三方机构意见后形成合法性初审意见，政府审核机构按照政府办公机构负责人签批意见开展合法性审核。
（四）集体审议决定。一般由政府常务会议集体审议决定。
（五）向社会公布。一般通过政府网站、公报等对外公开。
为了应对突发事件、维护总体国家安全、执行上级机关紧急命令和决定需要立即制定规范性文件的，可以简化制定程序。经合法性审核、集体审议决定后，由制定机关负责人批准，向社会公布。
第十三条起草部门认为必要，可以委托有关专家、高等院校、社会组织等第三方起草行政规范性文件。
涉及重大公共利益或者公众权益，可能引发社会稳定、公共安全风险的，起草部门应当进行风险评估。
制定市场准入和退出、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及经营者经济活动的，起草部门应当进行公平竞争审查。
制定涉及妇女权益的，起草部门应当进行性别平等评估。
对专业性、技术性较强的，起草部门应当组织相关领域专家进行论证。
第十四条行政规范性文件听取意见可以采取书面征求意见和召开座谈会、论证会、听证会等多种方式进行。
除依法需要保密的外，起草部门可以通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式，公布文件草案及起草说明等材料，并明确提出意见的方式和期限。征求意见期限一般不少于10日；与经营者生产经营活动密切相关的期限一般不少于30日。
制定与企业切身利益或者权利义务有重大影响的，应当按照规定充分听取意见。
起草部门可以根据需要，专项听取人大代表、政协委员等的意见和建议。
第十五条行政规范性文件在提交集体审议决定前，应当进行合法性审核。不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。
行政规范性文件未经合法性审核或者经审核不合法的，不得提交集体审议决定。
未按规定程序进行的，审核机构按一般文件的征求意见稿办理，不视为已履行合法性审核程序。
第十六条起草部门送审规范性文件的，应当提供有关材料，主要包括文件草案送审稿、起草说明和相关材料。
起草说明包括制定的必要性、制定依据、制定过程、主要制度、特别说明等必备内容。相关材料主要包括：制定依据对照表、征求意见及采纳情况和分歧协调情况、专家论证意见或听证记录，涉及的公平竞争审查、社会主义核心价值观审查、风险评估、性别平等评估、专业领域技术专家意见等，以及起草部门合法性初审意见。
第十七条起草部门将合法性审核材料报送政府办公机构的，政府办公机构对材料的完备性、规范性进行审核，不符合规定的，可以退回，或者要求在规定时间内补充材料、说明情况。符合要求的，批转司法行政部门办理。
第三章审核
第十八条对于政府规范性文件，审核机构接受政府办公机构批转的材料，有下列情形之一的可以退回；起草部门补充完整的，可以不作退回处理：
（一）提交的材料不足以说明制定必要性、可行性的；
（二）没有履行公开征求意见、进行必要论证程序的；
（三）有关职能部门和单位对规定的主要制度存在较大争议，起草部门未进行充分沟通协商的；
（四）文件内容的逻辑结构混乱、文字表述等有重大错误，可能引起歧义的。
第十九条审核机构进行合法性审核的内容包括：
（一）制定主体是否具有制定权限，规定事项是否属于职权范围；
（二）制定内容是否符合法律法规、规章以及国家政策规定；
（三）制定过程是否履行法定程序；
（四）文件名称和形式是否符合规范性文件格式；
（五）其他依法需要审核的内容。
第二十条审核机构进行合法性审核，根据实际需要，可以采取下列方式：
（一）书面审核；
（二）要求起草部门进行说明；
（三）通过实地考察、召开座谈会等方式组织开展调研论证；
（四）通过召开座谈会、听证会、书面征求意见或者公开征求意见等形式听取社会各方面的意见；
（五）组织有关行业专家进行咨询或者论证；
（六）组织专业人士（法律顾问、公职律师等）开展法律咨询或者论证；
（七）法律法规、规章规定的其他方式。
第二十一条除为了应对突发事件、维护总体国家安全、执行上级机关紧急命令和决定需要立即制定行政规范性文件外，合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日；审核过程中的征求意见、专家论证等时间不计算在内。
第二十二条有关单位对政府规范性文件有不同意见的，审核机构应当进行协调；经协调不能达成一致意见的，审核机构应当将协调的有关情况和处理意见，报请制定机关决定。
第二十三条审核机构根据不同情形，应当提出书面审核意见，包括合法、不合法、应当予以修改等内容。
对确实不需要制定或者制定的基本条件尚不成熟的，审核机构可以提出意见，建议不予制定。
审核机构提出审核意见，出具并报送合法性审核意见书，视为完成规范性文件审核职责。
第二十四条起草部门应当根据合法性审核意见作相应修改或者补充。起草部门未完全采纳的，应当向审核机构反馈，并在提请审议时详细说明理由和依据。
第四章决定和公布
第二十五条行政规范性文件应当经制定机关集体审议决定。集体审议情况和决定应当如实记录，不同意见应当如实载明。
第二十六条行政规范性文件集体审议决定后，经主要负责人签署，由制定机关印发，并按照政府信息公开的有关规定向社会公布。
未经公布的，不得作为行政管理依据。
第二十七条政府或部门办公机构应当对行政规范性文件统一登记、统一编“规”字号、统一印发、统一公布。
第二十八条行政规范性文件应当自公布之日起30日后施行；但是，涉及国家安全等特殊情形以及公布后不立即施行将有碍行政规范性文件施行的，可以自公布之日起施行。
第二十九条行政规范性文件不溯及既往，但法律法规、规章以及国家政策另有规定的情形除外。
第三十条社会公众有权查阅公布的行政规范性文件。
政府门户网站应当设置行政规范性文件公开专栏，供社会公众免费查询下载。
第五章备案
第三十一条行政规范性文件的备案审查，应当依照法定权限和程序进行，做到有件必备、有备必审、有错必纠。
第三十二条行政规范性文件应当自公布之日起30日内，按照规定要求和格式报送备案。
政府规范性文件应当向本级人民代表大会常务委员会和上级人民政府报送备案。
部门以及法律法规授权组织的规范性文件应当报本级人民政府备案。
实行垂直管理的部门以及县级以上人民政府依法设立的派出机关的规范性文件按照规定报送备案。
第三十三条市司法行政部门对于各县（市、区）人民政府、市直部门以及扬州经济技术开发区、功能区管委会报送的规范性文件，应当依法开展备案审查。
县（市、区）司法行政部门应当对乡镇人民政府（街道办事处）和本级政府工作部门报备的规范性文件进行备案审查。
第三十四条司法行政部门应当按照要求，与本级党委、人民代表大会常务委员会相关职能机构加强协作，建立健全相互会商审查、征求意见、沟通协调、信息共享、培训交流、联合调研等备案审查衔接联动机制。
第六章动态管理
第三十五条行政规范性文件应当明确有效期；有效期届满未明确延续的自动失效。
行政规范性文件有效期自施行之日起一般不超过5年，通常表述为：有效期至20××年×月×日。
为了实施法律法规、规章或者上级行政规范性文件制定的规范性文件，有效期需要超过5年的，应当在起草说明中载明理由，但有效期最长不得超过10年。
行政规范性文件的名称冠以“暂行”“试行”的，有效期自施行之日起不超过2年。
第三十六条司法行政部门应当建立健全政府规范性文件效力状态台账制度和失效前提醒机制。
第三十七条政府规范性文件有效期届满前3个月，司法行政部门会同起草部门或主管部门对其有效期是否延续组织评估。
经评估需要继续实施的，延续有效期后重新公布。
经评估需要修改后继续实施的，参照制定程序执行。
第三十八条司法行政部门应当适应经济社会发展需要，按照上位法和上级行政规范性文件制定、修改、废止，或者司法解释等情况，对政府规范性文件进行定期清理、专项清理。
根据清理结果，应当对政府规范性文件目录和文本及时作出调整并向社会公布。
第三十九条公民、法人或者其他组织认为行政规范性文件与宪法、法律、法规、规章、国家政策相抵触的，有权提出书面审查建议，由备案审查机构予以核实、处理。
书面审查建议应当包含下列内容：
（一）申请人为公民的，应当载明申请人的姓名、身份证号码和联系方式；申请人为法人或者其他组织的，应当载明其名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、联系方式；
（二）申请审查的行政规范性文件名称和需要审查的内容；
（三）申请审查的理由；
（四）法律法规、规章规定的其他内容。
对公民、法人或者其他组织提出的审查建议，司法行政部门认为需要起草部门说明有关情况的，起草部门应当在规定期限内予以说明；认为需要有关部门或者地方政府提出意见的，有关机关应当在规定期限内回复。
司法行政部门对公民、法人或者其他组织提出修改或者撤销行政规范性文件的书面建议，应当予以核实；发现确有不当的，应当告知实施部门予以修改或者提请废止。
第七章监督
第四十条备案审查机构经审查发现报送备案的行政规范性文件制定未履行法定程序或者履行程序严重不规范的，应当要求制定机关补充完善相关程序，并在一定范围内进行情况通报；造成严重不良影响的，应当按照有关规定问责。
第四十一条备案审查机构发现报送备案的行政规范性文件存在违法或者明显不当等问题的，按照下列规定予以处理：
（一）由备案审查机构出具备案审查意见，要求制定机关在规定期限内自行纠正，并书面报告处理结果；制定机关无正当理由逾期未纠正的，由备案审查机构出具备案审查监督决定，责令限期纠正；拒不纠正的，由备案审查机构提请备案监督机关决定撤销或者改变；
（二）继续执行可能造成严重后果的，在制定机关纠正之前，备案审查机构可以提请备案监督机关及时作出中止执行该行政规范性文件部分或者全部内容的决定。
第四十二条备案审查机构认为报送备案的行政规范性文件制定依据相互矛盾或者抵触，应当提请本级人民政府依法处理；本级人民政府无权处理的，应当依法提请有权机关处理。处理期间，中止对行政规范性文件的备案审查。
第四十三条制定机关未按照要求将行政规范性文件报送备案的，由备案审查机构通知制定机关限期改正；情节严重的，由备案审查机构在一定范围内进行情况通报。
对行政规范性文件存在的问题拒不纠正、拖延纠正的，由备案审查机构在一定范围内进行情况通报；情节严重、造成不良后果的，备案审查机构应当提出处理建议，移送有权机关依法处理。
第四十四条备案审查机构应当建立健全行政规范性文件定期通报制度，对备案审查情况进行定期通报。
第八章附则
第四十五条行政规范性文件解释权属于制定机关。
行政规范性文件有下列情形之一的，由制定机关负责解释：
（一）行政规范性文件的规定需要进一步明确具体含义的；
（二）行政规范性文件制定后出现新的情况，需要明确适用行政规范性文件依据的。
行政规范性文件的解释，与行政规范性文件具有同等效力。
第四十六条行政规范性文件的修改、废止和解释程序，参照制定程序执行。
第四十七条县（市、区）人民政府、功能区管委会工作部门可以参照本办法的规定执行。
第四十八条本办法自2024年9月10日起施行，有效期至2029年9月9日。2016年3月31日发布的《扬州市人民政府规范性文件制定程序办法》（扬府规〔2016〕2号）同时废止。

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