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各县（市、区）人民政府，市各委办局（公司），市各直属单位：
完善规范性文件合法性审查机制是党的十八届三中、四中全会部署的重要任务，是全面推进依法行政、加快建设法治政府的重要举措。根据省政府法制办公室《完善规范性文件合法性审查机制试点工作方案》，现就我市开展试点工作提出如下意见。
一、指导思想
认真贯彻落实《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》，按照省委、省政府关于完善规范性文件合法性审查机制的总体部署，坚持严格依法、因地制宜、开拓创新的原则，深刻认识规范性文件合法性审查工作的重要意义，准确把握合法性审查机制试点的工作要求，健全完善合法性审查的工作机制，确保出台的规范性文件合法、有效，为建设经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新扬州提供制度保障。
二、工作目标
按照《江苏省规范性文件和重大决策合法性审查程序规定》、省政府办公厅《关于进一步做好规范性文件合法性审查工作的通知》要求，实行市、县（市、区）联动，部门共同参与的工作体制，建立健全各项工作制度，界定审查范围，明确审查内容和标准，细化审查流程，落实审查责任，加快形成职责清晰、审查严格、程序规范、权责一致的规范性文件合法性审查机制。
三、工作内容
（一）明确审查范围和原则
1、准确界定规范性文件合法性审查的范围，明晰规范性文件的定义、合法性审查的对象以及不纳入审查的类型，落实《市政府办公室关于进一步加强规范性文件合法性审查工作的通知》（扬府办发〔2015〕141号），实行规范性文件合法性审查工作全覆盖。各级制定主体依照法定权限和规定程序制发的规范性文件，都属于合法性审查的范围，在提请讨论决策前，必须事先进行合法性审查，由法制机构出具合法性审查意见书。市政府法制办探索建立规范性文件合法性审查目录管理办法（试行），明确合法性审查的范围，尝试不列入审查范围的负面清单列举方式。
2、坚持对规范性文件实行应审尽审的原则，未经审查或者经审查认为不合法的，不得提交讨论决定。建立健全以公文管理机构为主导的文件起草单位与法制机构相衔接的合法性审查工作机制，发挥政府和部门法制机构的协同审查作用。市直各部门制发的规范性文件由内设法制机构进行合法性审查，为市政府代拟的规范性文件报市政府法制机构进行审查，并提交完整的工作资料。各县（市、区）政府进一步加强规范性文件管理，健全启动审查、公文报送和运转、征求意见、审查建议、处理方式等各环节的制度要求，出台年度制定计划。
（二）制定审查标准
3、制定并公布规范性文件制定主体清单，明确规范性文件制定主体资格，依据法律法规规章梳理制定机关法定权限。
4、政府法制机构主要对规范性文件草案的合法性进行审查，重点审查文件制定权限的合法性、文件制定依据适用的合法性、文件制定程序的合法性以及文件内容规定的合法性。市政府法制办建立规范性文件合法性审查的工作标准，探索规范性文件制定的技术标准。
5、各制定主体探索建立规范性文件合理性、必要性、可行性审查的操作标准，依法做好规范性文件解释工作。
（三）规范审查流程
6、按照《扬州市人民政府规范性文件制定程序办法》，落实规范性文件立项、起草、审查、决定、公布、备案的各项工作要求，市政府法制办进一步健全完善审查程序的操作制度，修订出台规范性文件制定审查工作规程。
7、起草部门遵循文件草案制定工作程序的规定，确保报送合法性审查的材料完整性。在起草过程中，对于涉及重大或情况复杂的相关问题，应当加强与法制机构的沟通联系，法制机构视情形可以通过参加座谈会、听证会、专家论证辩论会等，提前参与，了解掌握相关情况。
8、政府法制机构应当按时完成合法性审查工作，对属于材料不全退回情况的应当书面告知理由；对起草部门报送草案存在问题的，以审查建议函、协商函等形式反馈意见；对起草部门修改后再次提请审查的，应充分论证研究，按时出具审查意见。法制机构以书面审查为主，可以综合采用要求起草部门说明、开展调查研究、召开座谈会、组织专家论证或辩论等方式进行。
（四）创新审查方式
9、政府法制机构加强与党委、人大、法院等相关职能部门的工作衔接，定期开展业务交流活动，构建起法规、规章和规范性文件衔接联动的多重备案工作机制。提高与纪检监察、维稳、妇联组织的联审效能，每季度开展合法性审查、廉洁性评估、社会稳定风险性评估的“三性”联审工作，同时加强规范性文件性别平等咨询评估工作。
10、倡导运用信息化手段，进一步拓宽社会公众参与渠道，征询立法民情联系点、基层社区群众的意见，探索“开门审查”新机制。健全公众意见采纳情况反馈机制，对于未采纳的公众意见应当反馈说明理由，对于已采纳的公众意见通过适当方式及时反馈。
11、建立市政府规范性文件审查工作协调机制，针对规范文件起草单位与相关部门存在的不同意见，在政府法制机构指导下进行协调协商。
12、全面推行规范性文件第三方评价工作，依托政府法律事务专家库，邀请法律专家参与规范性文件的后评估，并加强报备规范性文件的专家公开点评工作。
13、各级法制机构认真履行主动审查职责，对报备规范性文件进行实质性审查，依法办理公民、法人和其他组织对规范性文件的建议审查工作，探索建立审查建议申请处理程序。探索建立市政府规范性文件合法性审查通报制度、沟通协调制度、建议纠错制度、统计分析制度。
（五）强化保障措施
14、严格落实江苏省规范性文件和重大决策合法性审查程序有关规定，加强法制机构队伍建设，按要求设立合法性审查机构，配备专门工作人员。
15、建立审查人员定期培训和工作交流制度，提高审查人员队伍政治素养和业务素质。全年开展规范性文件合法性审查业务交流活动不少于2次。探索采取购买服务的方式，借助专家智库和社会力量，延伸审查能力，并为购买服务、开展合法性审查工作提供经费保障。
16、落实《扬州市规范性文件听证会、论证会和新闻发布会工作规范》，通过多种形式，加强对涉及民生的重要规范性文件的社会宣传。
17、加强合法性审查的工作资料档案管理，明确立卷归档的原则、标准和归档材料要求，制定市政府规范性文件立卷归档办法。
（六）加强督促检查
18、加强规范性文件层级监督，探索实施有效期制度，规范性文件有效期一般为5年，试行或暂行的一般不超过2年。有效期满后需要继续执行的，经法制机构审核后报各制定主体决定。制定主体应当落实规范性文件统一登记、统一编号、统一印发的要求。
19、政府法制机构应当加强服务和指导，进一步提高起草部门对合法性审查工作的重视，对规范性文件定义的认知，对文件类别的甄别和界定，并督促提升规范性文件的报备率、及时率、规范率，确保部门合法性审查工作不缺位、廉洁性评估工作不遗漏、涉及的社会稳定风险评估全覆盖。今年，市政府法制办对市直重点部门开展一次抽查指导。
20、落实规范性文件层级监督的工作要求，市政府法制办加强对各县（市、区）政府、市直部门规范性文件的监督检查，及时发现和纠正违法不当行为，实行年度备案审查工作通报。市、县（市、区）政府今年内完成规范性文件清理工作，将清理结果进行公开。各制定主体于每年1月10日前将上一年度制定的规范性文件目录报送备查。
四、组织实施
（一）组织领导
为切实推进规范性文件合法性审查机制试点工作，市政府成立由分管副市长任组长，市政府办公室、市政府法制办及相关部门负责人为成员的工作领导小组，统筹协调和指导推进各项试点工作任务。市政府法制办负责督促指导、推进落实和总结评估等具体工作，认真研究解决试点工作中的困难和问题，加强向省政府法制办的汇报沟通，确保试点工作取得实效。
（二）时间安排
试点工作从2016年4月份开始，至10月底结束。4-5月份，修订或探索建立规范性文件合法性审查的相关制度规定或工作标准，理顺衔接配合工作体系；6-8月份，建立健全规范性文件合法性审查的工作机制，落实合法性审查程序要求，创新审查方式，加强组织保障；9-10月份，强化层级监督，开展督促抽查，组织专家点评。同时，通过定期培训、编辑典型案例等，开展工作交流，提高制定审查水准。
扬州市人民政府办公室
2016年4月20日
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扬州市人民政府办公室 2016年4月21日印发
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