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淮安市政府于2012年12月25日印发公布《淮安市城乡规划规定》（以下简称《规定》），2013年2月1日起施行，现对《规定》作如下解读：
一、《规定》的出台背景
改革开放以来，特别是近十几年来，随着计划经济向社会主义市场经济转变，我市的城乡发展建设发生了深刻的变化，城市化呈现出新的特点：一是城市化水平大大提高。我市的城市化率由1997年的20%，上升到2011年的52.9%。随着撤乡并镇步伐的加快，城镇数量和规模迅速增加，我市城镇数量由1997年的不足30个，增加到2011年的102个。二是城市发展速度迅猛。随着行政区划调整和中心城市更名，以及省委、省政府的高度重视，城市地位大幅提升，辐射力明显增强，城区规模迅速扩大。三是城市发展理念发生新变化。按照党的十八大提出的生态发展，科学发展等新的发展理念，省委、省政府提出的城市化新思想，市委提出的2014年全面达小康的目标和建设生态市的要求，我市城市化建设将迎来一场新的革命。在这场革命中，乡、镇、村庄的规划管理体制必须打破，否则，难以实现城乡规划实施的一盘棋。
因上位法律、法规的修改，以及上述城市化的新特点，1998年7月出台的《淮阴市城市规划管理规定》已不能有效地指导城乡规划建设，必须出台符合现行法律、法规，协调我市城乡可持续发展的新的地方规范性文件，用以具体指导城乡规划工作。
二、《规定》的基本框架
《规定》对城乡规划的制定和修改、实施、监督检查和法律责任作了规定。《规定》共分为六章52条。
第一章"总则"共7条。包括：《规定》制定目的，适用范围，城乡规划和规划区的概念，城乡规划工作的原则和要求，城乡规划编制和管理经费来源，城乡规划管理体制，城乡规划的决策机制，鼓励采用先进的科学技术以增强城乡规划科学性和实施监管的效能等。
第二章"城乡规划的制定和修改"共14条。包括：城市、镇的总体规划的编制和审批程序，乡规划、村庄规划的编制和审批程序，城市、镇的控制性详细规划的编制、审批和备案程序，色彩和景观规划、历史文化名城、名镇、名村保护规划、优秀历史建筑保护规划、城市地下空间开发利用规划等专项规划的编制和审批程序；城乡规划编制单位的资质条件，城乡规划的草案公告、征求意见，城乡规划的实施评估，城市、镇控制性详细规划修改的程序，鼓励开展城市设计并将设计成果在控制性详细规划中予以落实等。
第三章"城乡规划的实施"共21条。包括：城乡规划实施的原则，城乡规划实施的方式，城乡规划确定的禁止擅自改变用途的基础设施、公共服务设施用地和生态环境用地，城市地下空间的开发和利用，选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的核发，建设工程设计方案的审查和竞选，城市旧区改建原则，建设单位变更规划条件的批准程序，临时建设的批准程序，城乡规划主管部门对建设工程是否符合规划条件进行核实以及建设单位在竣工验收后报送有关材料，"一书三证"的管理，批后公示等。
第四章"监督检查"共5条。包括：市、县人民政府及其城乡规划主管部门对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查及重点监督检查的内容，地方人大常委会或者向、镇人民代表大会对城乡规划实施情况的监督，乡、镇人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会在城乡规划实施监督检查中的工作，城乡规划主管部门应当公布监督检查情况，供公众查阅和监督等。
第五章"法律责任"共4条。因规范性文件不能设定行政处罚，本章原引《江苏省城乡规划条例》（以下简称《省条例》）罗列了4条，包括：建设单位或者个人未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的法律责任，城乡规划编制单位违反国家和省有关标准编制城乡规划的法律责任，建设单位未经验线或者验线不符合条件擅自开工的法律责任，城乡规划主管部门及其工作人员违反相关规定的法律责任等。
第六章"附则"共1条。规定了《规定》施行的具体时间，《原规定》同时废止，县人民政府可以参照《规定》制定实施细则。
三、《规定》的主要内容
（一）城乡规划的制定和修改。
1、城市总体规划的组织编制和审批程序。根据法律法规的规定，城市人民政府负责组织编制城市总体规划，县人民政府负责组织县城所在地镇的总体规划。城市总体规划实行分级审批原则。结合全市实际情况，县城所在地的镇，都不再单独编制镇总体规划，全部纳入县城市总体规划。故规定市、县人民政府负责编制市、县城市总体规划，报上级人民政府审批。市、县人民政府在上报审批城市总体规划前，需经同级人民代表大会常务委员会审议通过。与城乡规划有联系的专项规划，应当符合城市总体规划的要求。
2、镇总体规划的组织编制和审批程序。镇的总体规划由镇人民政府组织编制。县（区）人民政府所在地镇不单独编制总体规划，纳入相应的城市总体规划。对重点城镇，为了进一步加强规划引导建设的作用，关于镇总体规划的审批程序，特别强调了市级重点中心镇的总体规划按法定程序报市人民政府审批，省行政管理体制改革试点镇的总体规划，比如马坝镇的总体规划，须由市人民政府审查后，报省人民政府审批。
3、乡规划、村庄规划的组织编制和审批程序。为了避免乡规划、村庄规划盲目模仿城市规划，体现农村特色，保护农村的人居环境，强调对富有特色的村庄应当采取措施予以充分保护。乡规划由乡人民政府组织编制，区辖乡规划报市人民政府审批，县辖乡规划报县人民政府审批。乡（镇）人民政府组织编制其隶属的村庄规划，区辖村庄规划按照法定程序报市人民政府审批，市人民政府可以授权市城乡规划主管部门审批。县辖村庄规划按照法定程序报县人民政府审批。
4、控制性详细规划的编制和审批、备案程序。城市、镇的总体规划是城乡建设的总纲，比较宏观，不能具体指导规划管理工作，只有根据总体规划编制的控制性详细规划，才是城乡规划管理工作的依据。市、县城乡规划主管部门是市、县控制性详细规划的组织编制主体，市、县人民政府是市、县控制性详细规划的审批主体，同级人民代表大会和上一级人民政府是市、县控制性详细规划的备案主体。镇人民政府是镇控制性详细规划的组织编制主体，省行政管理体制改革试点镇、市级重点中心镇和区辖镇的控制性详细规划报市人民政府审批，县辖镇的控制性详细规划按照法定程序报县人民政府审批，报市人民政府备案。按照省委、省政府倡导的城市化的要求，鼓励乡人民政府组织编制乡的控制性详细规划。在控制性详细规划中，要求具体落实地下空间开发利用的有关内容。
5、色彩和景观规划。城市建筑的色彩和建筑的形体一样，是城市的脸面，建筑物色彩的优劣、与周边建筑、环境的协调与否，直接影响着城市的主人、客人对城市的印象。为了彰显城市特色，规定引导市、县城乡规划主管部门可以组织编制重要地段的色彩和景观规划。
6、历史文化名城、名镇、名村保护规划。淮安是国务院第二批公布的历史文化名城，历史文化名城是我国历史文化遗产的重要组成部分，市人民政府应当按照国家和省的有关法律、法规规定，编制和报批历史文化名城保护规划。目前我市尚没有公布的历史文化名镇、名村，为做到未雨绸缪，规定中预先提出历史文化名镇、名村的保护规划的编制和审批问题。
7、优秀历史建筑保护规划的编制、审批和备案。优秀历史建筑是城市在各个历史阶段所遗存下来宝贵财富，是城市发展的珍贵记忆、是城市发展过程中留下的历史痕迹。随着城市建设步伐的加快，我市已经有大批的优秀历史建筑倒在隆隆的推土机下，令人扼腕叹息。保护优秀历史建筑，是政府的责任，人民的意愿，对优秀历史建筑通过规范性文件的形式加以保护十分必要。市、县城乡规划主管部门是优秀历史建筑保护规划的组织编制主体，优秀历史建筑保护规划的标准应当不低于最低层次的县级文保单位的保护标准，优秀历史建筑保护规划由市、县人民政府审批，报同级人民代表大会常务委员会备案。
8、城市地下空间开发利用规划的编制和审批程序。城市地下空间是城市的宝贵资源，对城市地下空间的开发利用已经在全国的城市中普遍开展，为规范开发利用活动，保障开发有序，需要编制地下空间开发利用规划。地下空间的开发利用规划要结合城市人防工程的建设进行编制，同时要符合城市总体规划的要求。市、县城乡规划主管部门和民防主管部门是地下空间开发利用规划的组织编制主体，同级人民政府是地下空间开发利用规划的审批主体。
9、关于城乡规划编制单位的资质要求。《规定》第十六条规定，城乡规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作。并且规定了省外的城乡规划编制单位在本地区接受规划编制任务时，应当向当地城乡规划主管部门备案。
10、关于城乡规划的公开化与公众参与制度。（1）关于城乡规划编制过程中的公众参与。公众参与城乡规划，是更好地协调公共管理与公民权益之间关系的重要环节。在城乡规划编制过程中，组织公众参与，广泛听取公众对规划草案的意见和建议，在相关事务上取得共识，使理解规划、拥护规划、执行规划成为公众的自觉意愿，可以大大提高规划的实施效率，是最有效的协调。规划不再是单向管制的政策，而是对政府和公众双向制约的公共政策。对公众而言，规划不仅是规则，同时也是参与城乡建设和发展管理的重要模式，能够参与规划制定和实施的所有过程，对规划的编制提出意见和建议，对规划的实施进行监督。在城乡规划的编制过程中，必须进行至少一次公示，公示的时间最少为30日，组织编制的机关应当充分考虑公众的意见，认真对待，应当采纳合理的意见和建议。经依法批准的城乡规划，组织编制机关应当自批准之日起20日内，在主流媒体和固定场所向社会公布，确保社会公众对城乡规划的知情权，可以保证公众的有效参与。（2）关于城乡规划实施过程中的公众参与。组织编制机关应当组织有关部门和专家定期对规划的实施情况进行评估，采取论证会、听证会等形式征求公众意见，并向本级人大常委会、镇人民代表大会和原审批机关报送评估报告。（3）关于修改控制性详细规划过程中的公众参与。修改控制性详细规划时，组织编制机关应当听取规划区域范围内利害关系人的意见。
11、鼓励开展城市设计工作。城市设计不是法定的规划，但可以引导城市建设。许多地方花了很多的精力和资金去搞了许多的城市设计，彩图成堆，具体项目实施很少。因此，《规定》第二十一条规定，城市设计的成果应在组织编制的法定规划--控制性详细规划中予以落实。
（二）城乡规划的实施。
1、公民和单位的义务。任何单位和个人不得在规划区范围内违反城乡规划进行建设活动，建设活动必须服从规划管理。
2、城乡规划实施管理制度。城镇规划的实施管理实行"一书两证"（选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证）的规划管理制度，乡村规划管理实行乡村建设规划许可证制度。
3、在城乡规划中原则上禁止改变土地用途的规定。基础设施、水系、绿地和公共服务设施是城乡建设和发展重要的物质基础和资源，也是保障城乡居民生产、生活所必备的条件。随着经济社会的快速发展，为保证城乡的健康、可持续发展，这类用地的规划与保护显得尤为重要。这几类用地性质用途兼容性极小，一经批准不得擅自改变用途。
4、加强城镇地下空间开发利用。城镇地下空间开发利用可以节约土地和能源，地下空间的开发利用必须符合城乡规划主管部门出具的规划条件，必须办理有关的规划许可手续。
5、建设项目选址意见书的适用范围和办理程序。选址意见书适用于城市、镇规划区范围内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目。选址意见书作为法定审批项目和划拨土地的前置条件，对于符合规划的选址，在申请人提供材料齐全的情况下，市、县城乡规划主管部门应当在法定的时间内核发建设项目选址意见书。
6、划拨用地的建设用地许可证的办理程序。划拨用地的建设用地规划许可证的办理程序是：建设单位在取得市、县城乡规划主管部门核发的建设项目选址意见书后，建设项目经有关部门批准、核准、备案后，向市、县城乡规划主管部门建设项目总平面图，申请建设用地规划许可证。申请人提交的材料齐全、符合法定形式的，城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划进行审查，在15个工作日内作出准予或者不予核发建设用地规划许可证的决定。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上国土管理部门申请用地。
7、进行国有土地使用权出让应当具备的规划条件。法定的控制性详细规划以城市、镇的总体规划为依据，细分地块，并对具体地块的土地利用和建设提出控制指标和规划管理要求，明确了规划地块内的面积、使用性质、建设强度、基础设施、公共设施的配置原则等相关控制指标和要求，是城乡规划主管部门引导和控制土地使用和各项建设活动的基本依据。根据控制性详细规划，确定规划条件，限定建设单位在进行土地使用和建设活动时必须遵循的基本准则。市、县城乡规划主管部门依据控制性详细规划提出的规划条件，应当作为国有土地使用权出让合同的组成部分。
8、出让土地建设用地规划许可证的办理程序。通过国有土地使用权有偿出让方式取得土地的建设单位办理建设用地规划许可证的程序是：在签订含有规划条件内容的国有土地使用权有偿出让合同、申请办理中国法人的登记注册手续、申领企业批准证书后，持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权有偿出让合同，向市、县城乡规划主管部门申请办理建设用地规划许可证。市、县城乡规划主管部门应当审核建设单位申请建设用地规划许可证的各项文件、资料、图纸等是否完备，对国有土地使用权出让合同中规定的规划条件进行校验，对具备相关文件且符合城乡规划的建设项目，应当在15个工作日内核发建设用地规划许可证。城乡规划主管部门在核发建设用地规划许可证时，不得改变国有土地使用权出让合同中的规划条件；国有土地使用权出让合同擅自改变规划条件的，城乡规划主管部门不予核发建设用地规划许可证。
9、临时用地的规划管理。在城市、镇规划区内需要临时用地的，应当经市、县城乡规划主管部门核发临时建设用地规划许可证后，再向同级土地管理部门申请办理临时用地手续。临时用地规划许可的有效期一般不得超过2年。临时用地的使用单位或者个人应当在期限届满之日前归还用地。
10、关于建设工程设计方案的审定和竞选工作。建设工程设计方案是对作为法定的控制性详细规划和规划条件的具体落实，审定建设工程设计方案是建设用地和建设工程规划许可前置的重要环节，市、县城乡规划主管部门应该加强此项工作。对审定的方案要进行公示10日，广泛征求公众意见。
11、建设工程规划许可证的适用范围和办理程序。建设工程的种类繁多，性质各异，但归纳起来可以分为建筑工程、市政交通工程和市政管线工程三大类。通过对建设工程的规划许可，一是可以确认城市中有关建设活动符合法定规划的要求，确保建设主体的合法权益；二是可以作为建设活动进行过程中接受监督检查时的法定依据；三是可以作为城乡建设档案的重要内容。对建设工程的建设活动，依据经法定程序批准的城乡规划，依法严格实施建设工程规划许可，是保障城乡规划有效实施，防止对城乡建设健康、有序发展构成不利影响的前提。办理建设工程规划许可证的程序是：建设单位或者个人向市、县城乡规划主管部门或者省行政管理体制改革试点镇人民政府提出申请，并提交使用土地的有关证明文件、建设项目的批准（核准、备案）文件、建设工程设计方案图纸等材料，城乡规划主管部门对申请人的申请和提交的资料进行审核，城乡规划主管部门应当在15个工作日内作出准予核发或者不予核发建设工程规划许可证的决定。
12、城市旧区更新的原则。城市旧区是在长期的历史发展过程中逐步形成的。城市旧区通常历史文化遗存比较丰富，历史格局和传统风貌比较完整，但同时旧区也存在城市格局尺度比较小、人口密度比较高、基础设施比较陈旧、道路交通比较拥挤、房屋质量比较差等问题。对旧区进行更新，应当坚持适时、逐步推进的原则。
13、乡村建设的规划许可和程序。在乡村集体土地上的有关建设工程，应当办理乡村建设规划许可证。进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，申请人在申请办理乡村建设规划许可证时，应当先向乡、镇人民政府提交建设项目批准（核准）文件、规划建设用地所在村民委员会同意建设的书面意见、建设工程设计方案、提供农用地转用证明文件等材料，乡、镇人民政府对申请人提交的申请材料提出审查意见，报市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续和开工建设。
14、农村村民在集体土地上自建住宅的规划许可。农村村民在乡、村庄规划区内的集体土地上自建住宅的，先向乡、镇人民政府提出申请，经乡、镇政府审查同意后，报市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。农村村民在城市、镇规划区内的集体土地上自建住宅的，先向乡、镇人民政府提出申请，经乡、镇政府审查同意后，由市、县城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。
15、建设工程开工前的验线工作。建设工程开工前，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门提出验线申请，未经验线或者验线部合格的，不得开工。
16、变更规划许可条件的原则和程序。城乡规划主管部门给定的规划条件具有法律的严肃性，在一般情况下是不得变更的。但若规划实施过程中出现了特殊情况，确需变更的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门提出申请并说明变更的理由，城乡规划主管部门只有在申请变更的内容符合法定控制性详细规划的前提下，才可以按照法定程序批准变更。申请变更的内容涉及利害关系人利益的，城乡规划主管部门应当听取利害关系人的意见。
17、临时建设的规划管理。在城市、镇规划区范围内进行临时建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理临时建设工程规划许可证。临时建设的使用期一般不得超过2年，临时建设应当在批准的使用期内自行拆除，恢复场地原有状况。
18、关于建设工程竣工后的规划核实和竣工资料的规划管理。规划核实是建设工程竣工验收之前，城乡规划主管部门对建设工程是否符合规划许可的检验。经规划核实不合格的或者未经规划核实的建设工程，建设单位不得组织竣工验收。建设工程竣工验收后6个月内，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门报送竣工验收资料。
19、关于"一书三证"的管理。城乡规划实施期间，经济社会在不断地发展，可能出现这样那样的一些新的问题，所以对"一书三证"核发后的后续管理工作必须提出时间要求，规定有效期，以适应新情况，解决新问题。
20、对住宅改为经营用房的规划管理。为体现社会公正，构建和谐社会，保证居住环境不受人为破坏，对住宅改变为经营性用房作了严格的要求。
21、关于批后公示的规定。为保障利害关系人和公众的知情权，接受社会和公众对规划许可和规划实施的监督，建设单位或者个人应当在施工现场公示规划许可的相关内容。
（三）监督检查。
1、城乡规划工作的行政监督。市、县人民政府及其城乡规划主管部门要按照事权统一原则，加强对城乡规划工作的监督检查，特别是对涉及城乡规划编制、审批、实施和修改过程中的重大事项，要进行重点监督检查。
2、人民代表大会对城乡规划工作的监督。各级人民政府要定期向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划实施情况。各级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会可以根据需要，作出相应的决议、决定。
3、公众对城乡规划工作的监督。城乡规划主管部门应当通过政府网站、新闻媒体等，公布城乡规划实施、监督检查情况，供公众查阅和监督。任何单位或者个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报、控告违反城乡规划的行为。