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一、背景
当前，社会矛盾明显增多，教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境等执法领域还存在诸多关系群众切身利益的问题，这些矛盾和问题如不能妥善化解处置，势必影响社会的和谐稳定和人民的安居乐业。这就要求各级行政机关必须突破行政管制和刚性控制的传统思维，多运用柔性方式解决群众问题。行政调解正是适应这一形势需要而被摆上各级行政机关的重要议事日程。国务院、省政府对此高度重视，先后出台一系列文件，对推行行政调解提出要求。《国务院关于加强法治政府建设的意见》指出，要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。为有效预防和化解矛盾纠纷，切实维护社会和谐稳定，进一步规范和推动行政调解工作，根据《国务院关于加强法治政府建设的意见》和《省政府关于加快推进法治政府建设的意见》、《省政府办公厅关于加强行政调解工作的意见》等文件精神，立足本地实际并学习借鉴省内外好的做法和先进经验，我市出台了《淮安市行政调解办法》（下称"《办法》"）。
二、主要制度措施
《办法》共34条。主要包括以下内容：
1、行政调解的概念界定及工作机制。本办法所称行政调解，是指行政机关（含法律法规授权组织）主持或主导，对行政机关与公民、法人或其他组织之间产生的行政争议或公民、法人、其他组织之间产生的与行政管理职能有关的民事纠纷，以法律、法规、规章及相关政策等为依据，通过说服教育和疏导，促使争议各方自愿平等协商、化解矛盾争议的行为。
《办法》明确，市人民政府法制部门负责全市范围内行政调解的协调、指导、监督、考核工作。县（区）人民政府法制部门负责本行政区域内行政调解的协调、指导、监督、考核工作。公安、司法、民政、教育、人力资源和社会保障、国土资源、环保、住房城乡建设、交通运输、农委、水利、卫生、工商、质监、价格等部门应当建立行政调解工作机制，根据工作需要成立行政调解委员会，设立行政调解室、接待室。其他行政机关应当明确有关处室、机构负责行政调解工作。行政机关应当为行政调解工作正常开展提供人员、场所、设施设备及经费保障。乡（镇）人民政府、街道办事处应明确行政调解工作人员，积极开展行政调解工作。
2、行政调解范围及当事人申请条件。根据《办法》，行政机关可以对下列争议纠纷进行调解：（一）行政机关与公民、法人或者其他组织之间产生的行政争议；（二）依法应当由行政机关行政裁决、调处的民事纠纷；（三）公民、法人或者其他组织之间产生的与行政管理有直接关联的争议纠纷。
当事人申请行政调解，应当符合下列条件：（一）申请调解的争议纠纷属于行政调解范畴;（二）申请人必须是与申请调解的争议纠纷有法律上的利害关系的当事人；（三）有明确的当事人、具体的调解请求和事实根据；（四）申请调解的争议纠纷与行政机关的行政管理职能有关，并符合本办法第五条调解范围的规定。
《办法》同时明确，已向人民法院起诉、向行政机关申请行政复议或向仲裁机构申请仲裁的，其调解申请不予受理。向行政复议机关一并提出复议申请和行政调解申请的除外。
3、行政调解工作期限。《办法》规定，行政机关收到行政调解申请后，应当审查申请材料，了解相关情况，在5个工作日内决定是否受理并及时告知各方当事人。决定不予受理的，应当说明理由。
行政调解应当自受理之日起20个工作日内办理完毕。重大、复杂的争议纠纷，由受理机关主要负责人批准，可以延长10个工作日。国家部委、省政府所属部门文件对具体行政调解期限另有规定的，可从其规定。
行政机关受理行政调解后，应当及时告知当事人调解时间、调解程序以及当事人依法享有的权利和应当承担的义务。同时，行政机关调解争议纠纷，还应当提醒当事人关注行政复议、诉讼等法定救济权利行使的时效，注意保护当事人的个人隐私或商业秘密。
4、行政调解当事人的权利和义务。当事人在行政调解活动中，享有下列权利：（一）自主决定接受、拒绝或终止调解；（二）申请调解人员回避；（三）申请不公开调解；（四）委托代理人参与行政调解；（五）提供证据，发表调解意见；（六）自愿达成调解协议。
同时，当事人还应履行下列义务：（一）如实陈述争议纠纷事实，不提供虚假证据材料；（二）遵守调解秩序，配合调解工作；（三）不得加剧纠纷、激化矛盾；（四）自觉履行调解协议。
争议纠纷涉及第三人的，应当通知第三人参加行政调解。调解结果涉及第三人利益的，应当征得第三人同意，第三人不同意的，终止行政调解。
5、行政调解的实施。《办法》规定，行政机关主持行政调解，应当充分听取各方当事人的陈述、申辩和质证，分析并归纳各方争议的焦点，依据法律、法规、规章及有关规定，对当事人进行说服、劝导，引导争议各方达成谅解。行政机关应当制作调解笔录，并由参与调解的相关人员签名。对争议纠纷基本事实有异议的，行政机关可采取听证、现场调查等方式调查取证。行政机关还可邀请人大代表、政协委员以及相关专家参加行政调解。
行政调解达成协议的，行政机关应当制作行政调解协议书。行政调解协议书应当载明下列事项：（一）双方当事人和第三人的基本情况；（二）争议纠纷事实、焦点；（三）当事人协议的内容和调解结果；（四）履行协议的方式、地点、期限；（五）调解人员、双方当事人、第三人签名；（六）其他应当写明的事项。简单的争议纠纷，也可以直接在调解笔录中记录协议内容而不制作行政调解协议。《办法》强调，行政调解协议书的内容不得违反有关法律、法规、规章和政策的规定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。
6、行政调解协议的效力。经行政调解达成的具有民事合同性质的协议，双方当事人可以依法共同向有管辖权的人民法院申请司法确认。民事纠纷经行政调解达成的具有给付内容的协议，经司法确认或经依法公证后，债务人不履行或者不适当履行的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行。
《办法》要求，行政机关应当对当事人履行调解协议情况进行回访，巩固调解成果，督促当事人自觉履行调解协议所约定的义务。
此外，《办法》还就行政调解案件结案归档、行政调解业务培训、行政调解统计报告制度、考核评估制度、公开运行制度以及建立行政调解与人民调解、司法调解有效衔接机制等方面内容作出了规定。
三、群众关注的其他问题
《办法》制定过程中，先后通过发布征求意见稿、召开座谈会等方式，多方听取意见。从反馈情况看，大家普遍认为，《淮安市行政调解办法》思路清晰、内容丰富、要求明确、措施实在，具有较强的针对性和可操作性，文件出台之后，必将对全市行政调解工作的扎实有序开展起到积极的推动促进作用。
下面一些问题，也引起了关注：
1、关于"大调解机构"的提法。《办法》第十条规定，当事人向两个以上具有行政管理职能的行政机关提出行政调解申请的，由最先收到行政调解申请的行政机关受理；行政机关对行政调解管辖有争议的，由行政机关协商决定受理机关；协商不成的，报同级政府法制部门或"大调解"工作机构指定受理机关。
有人认为，应对"大调解"工作机构的名称作具体化规定。经咨询淮安市委政法委得知，目前我市在县、乡镇设立了大调解工作机构，市一级并未设立。因此，本《办法》作为市政府规范性文件，难以作全市一致的、具体的机构名称表述，只能参照省政府文件表述，概括称作"大调解工作机构"。
2、关于调解员的规定。有部门认为，应对调解员的身份、业务素质要求以及人数等做出规定。
实践中，承担行政调解工作的部门是政府组成部门或有关事业单位，因此，行政调解员应该是具备行政执法主体资格的行政机关或事业单位的编内在职工作人员，应当熟悉有关执法业务。这些条件都是一名机关工作人员的常规条件，无须《办法》专门规定。况且，有关上位法或政策规定也未就行政调解员资格作特别规定。
至于调解员人数问题，由于不同执法部门的工作业务存在差异性，应由调解机关结合有关上位法规定具体掌握，而不宜由本《办法》统一规定。比如，《合同争议行政调解办法》第十一条："受理合同争议调解申请后，应当指定调解员一至二人进行调解。简单的合同争议案件，可以派出调解员就地进行调解。"
3、关于行政调解期限。有些部门认为，行政调解期限的规定应调整为"自受理之日起30个工作日内办理完毕"，并明确规定调解次数限两次。
行政调解是争议纠纷的一种柔性处理方式，虽由行政机关主持或主导，其成功与否，很大程度上是依赖于各方当事人的主观意愿。作为争议纠纷的当事人，很容易受到思维方式、个人情绪、他人建议、情势变化等各方面因素的影响，而产生思维波动。因此，开展行政调解应当机立断、快调快结，抓住有利时机，及时促成各方签署调解协议并督促共同申请司法确认或依法办理公证，以巩固调解成果，不宜反复调解、久拖不决。而且，就一般行政调解案件而言，具有调解成功可能性的，完全可以在短时间内完成。反之，短时间内调解不好的，拖延时间越长，调解次数越多，调解成功的可能性越低。同时，《办法》第二条、第十三条等明确了"另有规定的，从其规定"，允许各部门根据本部门具体情况对调解期限等作出适当的处理。
《办法》自2013年1月1日起施行。