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各辖市、区人民政府，镇江新区、“三山”景区管委会，市各委办局，各直属单位：
《镇江市行政机关规范性文件制定技术规范》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
镇江市人民政府办公室
2013年9月13日


镇江市行政机关规范性文件
制定技术规范
为促进规范性文件制定技术规范化和科学化，进一步提高规范性文件质量,根据《江苏省规范性文件制定和备案规定》（省政府第54号令）和《镇江市政府规范性文件制定程序规定》（镇政规发〔2011〕1号）等有关规定，结合本市实际，制定本规范。
一、规范性文件的起草
（一）基本要求
规范性文件的内容一般包括制定目的和依据、调整对象和适用范围、基本概念的解释和界定、指导方针和基本原则、主管部门及有关部门的职责、实体和程序规范、法律责任、施行日期、有效期等。
起草规范性文件，应当结构严谨,条理清楚，层次分明，用词准确，文字简练规范，标点符号正确。
起草规范性文件，除有特殊需要外，一般不照抄上位法条文。
（二）设定权限
对实施法律、法规、规章作出具体规定，不得增设公民、法人或者其他组织的义务，不得限制公民、法人或者其他组织的权利。
对上位法规定的行政许可、行政处罚等事项作出可操作性的规定，不得新设行政许可事项、行政处罚事项以及应当由法律、法规、规章规定的其他事项；不得增设实施行政许可的条件；不得增设行政处罚的种类；不得超越上位法规定的行政处罚幅度。
（三）名称表述
规范性文件的名称应当准确、完整、简洁。政府规范性文件名称一般由适用范围、规范事项和体例形式三要素组成；部门规范性文件名称一般由部门名称、规范事项和体例形式三要素组成。
规范性文件名称的体例可以根据具体情况和实际需要采用规定、办法、意见、实施细则、实施办法、通告、通知、决定等形式。对于实际确实需要立即制定规范性文件，制度论证又尚未完全成熟的特殊情况，可使用“暂行”。除以书名号引用上位法名称的情形外，一般不使用标点符号。
（四）结构表述
规范性文件一般采取条文式或段落式表述，以条或段为基本单位，按照逻辑关系顺序排列，密切相关的内容配置在一条或一段中。采取条文式表述的规范性文件，条的内容应当具有独立性和完整性，每条一般只规定一项内容。当一条的内容有不同层次时，分自然段设款表述。在一条或者一款中需要列举若干项内容时，以汉字数目字加括号设项分段表述，每项的内容只能包含条或者款中的一层意思。在一项中需要列举若干内容时，以阿拉伯数字设目分段表述。
规范性文件一般不设章节。因内容较多、层次较复杂设章的，各章之间应当有一定的逻辑关系，且每章必须有自己的名称，章名能够概括本章的全部内容或者范围，章的序号用中文数字依次表述（即第一章、第二章、第三章……）。
（五）制定目的和依据表述
规范性文件的制定目的和依据应当在规范性文件第一条或第一段中综合表述。一般表述为：“为了……（制定目的），根据……（制定依据），结合……（管辖范围）实际，制定本……（文件体例形式，下同）。”
表述制定目的应当有针对性，力求简洁明了并具有内在逻辑性，一般采用由具体到抽象、由直接到间接、由微观到宏观的顺序来排列。制定依据一般只列举直接依据的法律、法规、规章以及其他有关文件。无直接法律、法规、规章以及其他有关文件依据的，表述为：“为了……（制定目的），结合……（管辖范围）实际，制定本……。”
（六）适用范围表述
规范性文件的适用范围是指规范性文件适用的地域、对象和行为，一般采取地域、对象、行为的组合方式或者单一方式表达。
1．组合表述
对规范性文件适用范围的组合表述一般为：“本……适用于……（地域）从事……（行为）的……（对象）”或者“凡在……（地域）从事……（行为）的……（对象），均应当遵守本……。”
2．单一表述
规范性文件适用范围的单一表述，对特定行政区域通常表述为：“本……适用于……（地域名称）”；对对象通常表述为：“本……适用于……（对象名称，具体包括“公民”、“自然人”、“法人”、“其他组织”、“国家机关”、“社会团体”、“企业事业组织”、“单位”、“个人”等）”；对行为通常表述为：“本……适用于……（行为名称，一般直接写明行为的名称）”。
3．排除表述
规范性文件适用范围有排除部分时，可以用“但书”的表述形式,在适用范围的后面加“……除外”或者“……另有规定的，从其规定”。对介于适用与排除适用之间的，可以用“……可以参照本……的规定执行”的形式表述。
（七）基本概念、指导方针和基本原则表述
对规范性文件中基本概念的定义，一般表述为：“本……所称……（基本概念或者专用名词、专业术语），是指……（定义）。”
规范性文件的指导方针和基本原则，是指制定实施该文件应当遵循的基本指导思想和有关主体在公共管理实践中应当依据的基本准则。规范性文件的指导方针和基本原则应当有明确的上位法依据或者被工作实践所公认，表述应当简洁明确，并应当按一定逻辑顺序排列。
（八）行政主管部门表述
规范性文件中有关行政主管部门的表述，一般表述为：“市（……辖市或区）……部门是本市（……辖市或区）……工作的行政主管部门”或者“市（……辖市或区）……部门负责全市（……辖市或区）的……工作。”
规范性文件涉及两个或者两个以上行政主管部门的，可以表述为：“市（……辖市或区）……部门、……部门是本市（……辖市或区）……工作的行政主管部门，分别在规定的职责范围内（能够表明具体范围时则直接写明）负责本……的组织实施。”
规范性文件中规定有协同管理部门时，在按上述方式对主管部门进行表述后，对协同管理部门应当另设一款表述为：“……、……等部门按照各自的职责协同做好……工作。”或者“……、……等部门，应当在各自的职责范围内做好……工作。”
（九）常用词语、句型和数字表述
1．规范性文件对权利的设置一般采取“可以”、“有权”、“有……权利”、“有以下权利”的方式表述。提倡某种行为时，设置为“鼓励”、“保障”、“支持”。对义务的设置一般采取“应当”、“必须”、“有义务”、“履行……职责”的方式表述。设置禁止性义务时，一般采取“禁止”、“不得”、“不准”来表述。
2．规范性文件中为表达对前段文字的转折、例外、限制或者补充时，使用“但书”句式，以“但”、“但是”、“但……除外”、“ ……除外”为连接词，多用于条文句尾。
3．部门规范性文件中使用本市名称的，一般表述为“本市”或者“市”，市及各区、县级市需要并列使用时，表述为“市、辖市、区”；各辖市、区需要并列使用时，表述为“各辖市、区”；辖市、区单独或者组合使用时，可以表述为“各辖市”、“ 各区”，或者直接列明有关辖市、区的名称。
4．规范性文件中表示并列关系时，应当使用连接词“和”或者“与”。规范性文件对“可以”、“应当”、“或者”、“如果”、“按照”、“依照”等连接词的使用，一般不简称为“可”、“应”、“或”、“如”、“按”、“依”等。
5．规范性文件中使用指示代词指人或者指物的，一般使用“其”、“其他”表述，不得使用“他”、“她”或者“其它”。
6．在制定规范性文件使用语言时，应当尽量避免使用意思笼统、不明确的词，能够具体规定的，尽可能量化、具体化这些词指代的含义。这些慎用词有：“有关”、“及时”、“按规定”等。
7．规范性文件中的年月日用阿拉伯数字表示。书写年份必须用四位数字，不得简写为两位数字。规范性文件中的序数、时限、量数、比例数等一般用汉字数目字表示。
8．规范性文件中“二”和“两”的使用应当注意区分。“二”在条文中一般只作为序数使用，例如“第二种”；也可以在表示小数、分数、百分数和多位数时使用，例如零点二、三分之二、百分之二等。在一般量词前，表示数量的多少，要用“两”，例如“候选人两人”、“两年以上”、“两个月内”、“两次申请”等。
（十）法律责任表述
法律责任是当事人不履行法定义务所产生的法律后果。无论是义务性规范，还是禁止性规范，都应当相应规定不履行义务的法律责任。法律责任的位置，一般接近规范性文件尾部，即置于权利义务之后、附则之前，未设置章节的，一般位于施行日期、废止事项等条文之前。
在规范性文件中表述的法律责任主要是行政责任，也会比较原则地表述刑事责任和民事责任。表述刑事责任，一般按照从轻到重的顺序，在行政责任后，概括表述为“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。在涉及到一方民事主体侵犯另一方民事主体合法权益时，也可以概括表述民事责任。行政责任则包括对不履行义务当事人的行政处罚、行政强制措施及其他行政处理，也包括针对违法违纪的行政机关工作人员的行政处分。行政处分的责任主体一般表述为“直接负责的主管人员”、“其他直接责任人员”。
（十一）法律救济表述
鉴于《行政诉讼法》、《行政复议法》等法律对救济途径已有明确规定，因此法律救济条款一般省略不写。
（十二）施行日期表述
规范性文件应当明确规定开始施行的具体日期，表述为：“本……自……年……月……日起施行，有效期至……年……月……日止。”根据需要，也可以表述为：“本……自发布之日起实施，有效期至……年……月……日止。”规范性文件的有效期为五年，标明“暂行”的规范性文件有效期为两年。
制定新规范性文件的同时废止旧规范性文件的，废止表述应当紧接在规范性文件施行日期的表述之后，表述为：“……年……月……日……发布的《……》（被废止规范性文件名称及文号）同时废止。”
二、规范性文件的修订和修改
对规范性文件大部分内容和体例结构进行修改，文件名称不变，这种情况属修订；对规范性文件的部分条款或内容进行修改，文件名称和体例结构一般保持不变，这种情况属修改。修订和修改（以下简称修改）规范性文件的结果，修改机关一般采取决定或通知（以下简称决定）的形式对外发布，具体格式如下：
1．名称：……（修改机关名称）关于修改《…………》（文件名称）的决定或……（修改机关名称）关于修改《…………》（文件名称）等……（文件数量）件文件的决定》。
2．正文部分：第一，交代修改规范性文件的理由、依据、修改机关和修改范围等内容。第二，对原文件的部分条款或内容进行修改，应当依次列举有关条款的修改情况（对多个文件进行修改的，应当分别列举每个文件有关条款的具体修改情况），具体表述方式为：
①第×条修改为：“……”；
②第×条中的：“……”修改为：“……”；
③第×条第×款修改为：“……”；
④增加一条作为第×条：“……”；
⑤增加一款作为第×条第×款：“……”；
⑥删去第×条（第×款）；
⑦将第×条第×款、第×条第×款中的：“……”均修改为：“……”。
此外，根据本决定对部分文字、标点符号和条文顺序作了相应的调整和修改。
（修订的规范性文件，直接公布修订的规范性文件全文。）
3．结尾部分：第一，交代决定的生效日期。第二，另起一段交代文件重新发布事项，一般表述为：“《…………》（文件名称）根据本决定作相应修改后发布实施。”或者表述为：“《…………》（文件名称）等……（文件数量）件文件根据本决定作相应修改后发布实施。”
对规范性文件进行修改，应当在修改决定后随附修改后的规范性文件全文，并在修改后规范性文件的标题下方加括号表述文件发布情况，一般表述为：“……（原文号），根据……年……月……日……（修改机关名称）关于修改《…………》（文件名称）的决定修改发布”，或者表述为：“根据……年……月……日……（修改机关名称）关于修改《…………》（文件名称）等……（文件数量）件文件的决定修改发布”。
三、规范性文件的废止和宣布失效
规范性文件同上位法不一致、明显不适应现实需要或有新的规范性文件予以替代的，应废止；规范性文件调整对象已消失、适用期已过或有效期届满，应宣布失效。废止和宣布失效的规范性文件结果，由制定机关结合清理规范性文件工作，通过专门的废止和宣布失效（以下简称废止）决定或通知（以下简称决定）的形式对外发布，具体格式如下：
1．名称：……（废止机关名称）关于废止《…………》（文件名称）的决定或……（废止机关名称）关于废止《…………》（文件名称）等（文件数量）件文件的决定。
2．正文：鉴于……（废止规范性文件的简要理由），……（废止机关名称）决定，废止……年……月……日……发布的《…………》（文件名称）或《…………》（文件名称）等……（文件数量）件文件。
3．结尾部分：要交代决定生效日期，一般表述为：本决定自……年……月……日起施行。另外，废止多个文件的，要交代附件，一般表述为“废止的《…………》（文件名称）等……（文件数量）件文件目录”，其中目录内容应当包括序号、文件名称、发布机关及日期和说明（废止理由）等内容。
四、本规范自发布之日起实施。