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市政府办公室关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的实施意见

徐政办发〔2013〕197号
各县（市）、区人民政府，徐州经济技术开发区、新城区管委会，市各委、办、局（公司），市各直属单位：
巩固完善基本药物制度和基层运行新机制是“十二五”时期深化医药卫生体制改革的重点任务。2009年新一轮医改启动以来，我市以建立基本药物制度为抓手，大力推进基层医疗卫生机构综合改革，初步构建维护公益性、调动积极性、保障可持续的基层运行新机制，基本医疗卫生服务的公平性、可及性得到显著提升。为进一步完善制度，巩固扩大医改成果，根据省政府办公厅《关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的实施意见》（苏政办发〔2013〕131号）精神，结合我市实际，提出如下实施意见。
一、总体要求
深入贯彻落实国家和省医改“十二·五”规划，按照保基本、强基层、建机制的要求，进一步完善政策体系，健全长效机制，切实解决基层医改面临的新情况和新问题；巩固扩大基本药物制度实施成果，健全基本药物采购和配送机制，进一步完善基本药物供应保障体系；全面深化基层医疗卫生机构管理体制、补偿机制、人事分配等方面的综合改革，完善绩效考核办法，创新监管方式，保证基层医疗卫生机构健康发展；健全基层医疗卫生服务网络，加大基层卫生人才培养力度，加强乡村医生队伍建设，不断提高服务能力和水平，为城乡居民提供安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务。
二、主要任务
（一）加强基本药物采购和配送监管
1.健全基本药物采购供应机制。坚持网上集中采购，并遵循质量优先、价格合理的原则。各地要按照基层医疗卫生机构基本用药规律，科学合理制定采购计划。同时，要做好与二级以上医疗机构基本药物采购联动，加强用药衔接。对部分传染病治疗药品、急救药品等基本药物以及一些临床必须、企业不常生产的廉价、短缺药品，实行集中采购，在县级综合医院建立常规储备，实行统一调配，建立廉价、短缺药品供应保障体系，确保基本药物及时足量供应，满足群众基本用药需要。
2.保障基本药物供应配送和资金支付。基本药物配送原则上由中标生产企业自行委托药品经营企业配送或直接配送，配送企业应符合新修订的《药品经营质量管理规范》和信用等级等要求，要主动与当地卫生主管部门的基层医疗卫生机构协作，完善配送关系。基层医疗卫生机构要及时将基本药物采购周转金及货款，上缴当地卫生行政部门设立的基本药物采购结算账户，确保在规定时间内足额支付药品生产经营企业货款。同时，要加强基本药物到货验收管理，切实保证基本药物质量。
3.加强基本药物采购、配供的考核评价。各级卫生、药监部门要强化对药品供货企业、基层医疗卫生机构基本药物采购、配备和使用的考核评价，严格执行考核评价公示制度，将考核评价工作纳入目标管理，与绩效考核和奖惩挂钩。要坚持网上监测与现场检查相结合，强化基本药物采购情况的动态监测和管理，及时掌握采购计划执行情况、药品配送到位情况以及购药货款支付情况等，发现问题及时处理。
4.严格执行诚信记录和市场清退制度。对在采购过程中提供虚假证明文件、蓄意抬高价格或恶意竞价、不按合同规定及时配送或供应质量不达标药品，以及向采购机构、医疗卫生机构或个人进行贿赂或变相贿赂的企业，一律记录在案，依照有关法律法规严肃查处，并定期向社会公布查处结果。违反法律法规，被司法机关及行政机关查处的企业，2年内不得参与药品招标采购。
（二）进一步强化基本药物使用监管
1.认真执行国家和省增补药物目录。认真贯彻落实国家关于省级增补药物的各项规定，根据国家基本药物目录、省增补药物目录调整情况，及时调整基本药物采购计划，满足临床用药需要和群众基本用药需求。
2.扩大基本药物制度实施范围。巩固政府办基层医疗卫生机构和村卫生室实施基本药物制度成果，完善制度措施，落实基本药物配备使用和医保支付政策。各地要结合实际，采取购买服务等方式，将所有非政府办基层医疗卫生机构纳入基本药物制度实施范围，确保每个镇、社区都有实施基本药物制度的基层医疗卫生机构。将符合条件的非政府办基层医疗卫生机构纳入基本医保定点，对其按规定提供的基本公共卫生服务给予足额补偿。到2015年，全市所有非政府办基层医疗卫生机构全部配备使用、零差率销售基本药物。2013年底前，全市县级公立医院全部配备和使用基本药物，并取消药品加成。积极推动城市二级及以上医疗机构优先配备使用基本药物，并逐步提高基本药物使用比例，2015年基本药物使用占比达到60%以上。
3.引导医务人员规范使用基本药物。加强医务人员基本药物知识培训，将其作为医务人员竞聘上岗、执业考核的重要内容，提高合理用药和规范诊疗水平，并开展“阳光用药”电子监察，保证临床用药合理、安全、有效、价廉。加大宣传力度，向公众普及科学合理的用药知识，提高群众对基本药物的认知度和信赖度，促进临床首选、合理使用基本药物。
4.加强基本药物质量安全监管。各级药监部门要严格基本药物生产、流通和使用监管，认真执行国家基本药物新的质量标准，突出抓好竞标价格偏低药品的质量监督，依法查处不合格生产企业，规范流通秩序，严厉打击制售假冒伪劣药品行为。对基本药物实行全品种覆盖抽验和从生产出厂到使用全程电子监管，加大对重点品种的监督抽验力度，抽验结果定期向社会公布。
（三）完善稳定长效的多渠道补偿机制
1.落实基层医疗卫生机构专项补助经费。政府举办的基层医疗卫生机构基本建设和设备购置等发展建设支出，由各级政府根据基层医疗卫生机构发展建设规划足额安排。各地要按照市基层医疗卫生服务体系建设与发展规划，制订本地基层医疗卫生机构发展建设规划，并增强规划实施的严肃性。基层医疗卫生机构人员经费（包括离退休人员经费)、人员培训和人员招聘所需支出，由财政部门根据政府卫生投入政策、相关人才培养规划和人员招聘规划合理安排补助。
2.完善财政对基层医疗卫生机构运行的补助政策。各县（市、区）人民政府、徐州经济技术开发区管委会要严格落实对基层医疗卫生机构运行的财政补助政策，将政府办基层医疗卫生机构经常性收支差额补助纳入财政预算并足额安排，实行先拨付后结算。市财政按照市政府确定的补助金额，作为市财政补助基数，纳入市、区财政体制结算范围，切实保障基层医疗卫生机构的正常运转。鼓励各地按服务数量或服务人口定额补偿的方式落实补助资金。有条件的地区可实行收支两条线管理。各地在每年3月底前，应将基层医疗卫生机构财政补助预算安排情况（财政预算报告）上报市财政局、市医改办备案，作为市级考核的依据。各级财政、审计部门要加强对财政补助资金落实情况、使用情况的考核和监管，加强绩效管理，提高资金使用效益。
3.保障基本公共卫生服务经费。各级财政要及时足额下拨基本公共卫生服务经费，确保专款专用，不得截留、挪用、挤占。基本公共卫生服务经费实行先预拨后考核结算，并随着经济社会发展相应提高保障标准。基层医疗卫生机构承担的突发公共卫生事件处置等任务，由地方财政按照服务成本核定补助。
4.全面实施一般诊疗费。我市核定的乡镇卫生院（社区卫生服务中心）一般诊疗费标准为10元，村卫生室一般诊疗费标准为8元，各地要认真落实一般诊疗费收费标准。卫生、人保部门要将一般诊疗费纳入新农合、基本医保门诊统筹支付范围，按规定比例支付。
5.发挥医保支付的补偿作用。扩大医保门诊统筹范围，合理确定医保、新农合支付范围和支付标准。提高参保（合）人员在基层就诊的报销比例，引导普通门诊下沉基层。推进医保、新农合支付方式改革，积极推行总额控制下的总额预付、按人头付费、按病种付费等多种付费方式，建立激励与约束并重的支付制度。鼓励使用中医药服务，将符合条件的中药（含中药饮片、中成药、中药制剂）和中医诊疗项目纳入基本医保、新农合基金支付范围，并适当提高新农合中医药报销比例。
（四）深化基层医疗卫生机构人事分配制度改革
1.建立编制动态调整机制。以县（市、区）为单位，根据城镇化进程和城市规模的变化，综合考虑服务人口、地理交通状况等因素，在省核定的编制总量内合理使用基层医疗卫生机构编制，实行统筹安排、动态调整。有条件的地区可调剂部分编制，用于补充村卫生室执业（助理）医师。合理配置公共卫生、医疗服务人员，适当提高基层医疗卫生机构护理人员比例。结合中医医疗服务的实际，适当提高中医师在核定的医师总数内的配备比例。
2.深化人事制度改革。明确基层医疗卫生机构的法人主体地位，落实其用人自主权。全面推行人员聘用制度、岗位管理制度和公开招聘制度，坚持竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，建立能上能下、能进能出的竞争性用人机制，变固定用人为合同用人，变身份管理为岗位管理。乡镇卫生院、社区卫生服务中心工作人员按规定参加社会保险。
3.完善绩效考核制度。加强对基层医疗卫生机构的考核，健全以服务质量数量、患者满意度、任务完成情况和居民健康状况等为主要内容的考核机制，将考核结果向社会公开，与绩效工资总量、财政补助、医保支付等挂钩。创新对基层医务人员的考核办法，依托信息化手段，强化量化考核、效果考核，探索推行“有效工时制”等考核模式，调动基层医务人员的积极性。
4.实行基层医疗卫生机构负责人任期目标责任制。基层医疗卫生机构负责人一律采取公开选拔、择优聘任方式产生。实行任期目标责任制，由基层医疗卫生机构主管部门对负责人进行考核，考核结果与其收入和任免挂钩。严禁将负责人的收入与基层医疗卫生机构的经济收入挂钩。
5.提高基层医疗卫生机构人员待遇。基层医疗卫生机构在核定的收支结余中可按照不高于绩效工资总量1.5倍“控高线”的原则，提取职工福利基金、奖励基金。各地要从实际出发，在平稳实施绩效工资的基础上，结合医务人员工作特点，适当提高奖励性绩效工资比例，合理拉开收入差距，体现多劳多得、优绩优酬。基层医疗卫生机构负责聘用人员的考核与奖惩，根据考核结果及时发放绩效工资。收入分配向工作一线、关键岗位、业务骨干、贡献突出等人员倾斜，严禁将医务人员收入与药品和医学检查收入挂钩。对在基层医疗卫生机构工作的对口支援医务人员，当地政府给予周转房等生活保障，在职称晋升、社会荣誉等方面予以倾斜。对在农村地区长期从医、贡献突出的医务人员，按国家和省、市有关规定给予奖励。
（五）进一步完善基层医疗卫生服务体系
1.明确基层医疗卫生机构基本功能。以维护辖区居民健康为中心，使用适宜技术、适宜设备和基本药物（包括增补药品），大力推广中医药服务，综合提供公共卫生和基本医疗服务。基层医疗卫生机构诊疗科目、床位数量、科室设置、人员配备、基础设施建设和设备配置要与其功能定位相适应。鼓励乡镇卫生院和社区卫生服务中心加强特色科室建设。鼓励基础条件较好的中心卫生院和社区卫生服务中心发展二级医院服务能力，进一步拓展医疗业务范围，优势专科达到二级医院水平；力争到2015年，50%以上的重点中心镇和特色小城镇乡镇卫生院达到二级医院服务能力。乡镇卫生院受县级卫生部门委托，承担辖区内卫生管理职能，对村卫生室和乡村医生进行技术指导、药品器械配送管理和绩效考核。考核结果经县级卫生行政部门审核后公示，作为财政补助经费核算和乡村医生聘用的依据。
2.推进基层医疗卫生机构标准化建设。在充分利用现有资源的基础上，做好城镇化和行政区划调整过程中基层医疗卫生机构的规划布局与建设。坚持政府主导，原则上政府在每个建制乡镇办好1所卫生院，每个街道办事处或3万-10万居民办好1所社区卫生服务中心，非驻镇卫生院作为驻镇卫生院的分院，逐步过渡为非独立法人单位。在积极争取省财政对基层医疗卫生机构基础设施建设和设备装备的扶持的同时，各地政府要进一步加大投入力度，改善基层医疗卫生机构房屋、设备条件。积极开展示范社区卫生服务中心、示范乡镇卫生院和示范村卫生室建设，到2015年，95％以上的社区卫生服务机构达到省定建设标准，80%以上的重点中心镇和特色小城镇乡镇卫生院创建成省级示范乡镇卫生院，以中心村为重点推进省示范村卫生室建设。推进预防接种数字化接种门诊建设，到2015年，基层医疗卫生机构预防接种数字化接种门诊覆盖率达60％以上。实施基层中医药服务能力提升工程，到2015年，95％的乡镇卫生院、社区卫生服务中心及90％的村卫生室、服务站能够提供中医药服务。
3.加强基层医疗卫生机构人才培养。加快推行全科医生制度，加强师资和培养培训基地建设，加大社会化招录力度，继续做好全科医生转岗培训，实施全科医生特岗项目，确保如期实现基层医疗卫生机构全科医生配备目标。开展县乡村医疗机构纵向合作，组织乡镇骨干医生到市县级医院进修，县级医院可选派一定比例业务骨干到乡镇卫生院挂职，乡镇卫生院业务骨干可上挂县级医疗机构，逐步形成县乡村卫生人才柔性流动机制。有条件的地区可探索县乡卫生人才一体化管理。注册多点执业的医师，在基层医疗卫生机构实际服务时间可计入卫生支农的时间。鼓励县级以上医院退休医生到基层医疗卫生机构执业，其原单位的退休待遇、福利和医疗保障保持不变。积极实施国家基层卫生人才“百千万”提升计划和大学生村医招引计划。对乡镇卫生院紧缺岗位的人员补充，根据实际需要，可适当放宽招考条件或降低开考比例。组织对乡镇卫生院人员每5年进行1次全员培训，对社区卫生服务中心专业技术人员开展专项培训。加强对基层医务人员的继续医学教育，选择适合的继续医学教育项目送教下基层，免费培训基层卫生人员。
4.转变基层医疗卫生机构服务模式。推进家庭医生制度建设，鼓励基层医务人员根据居民健康需求，主动服务，上门服务，开展慢性病管理、健康管理、巡回医疗等。积极推进全科医生执业方式和服务模式改革试点，各地可结合实际合理确定到2015年全科医生签约人数与服务人口比例，逐步推行全科医生（团队）与城乡居民建立稳定的契约服务关系，提供连续的公共卫生和基本医疗服务。建立社区卫生服务中心与三级综合医院业务协作机制，合理分流病人，确保社区预防保健服务和门急诊人次占当地总量的比例分别稳定在70％和45％以上。推动政府办乡镇卫生院开展健康管理团队服务，积极开展乡村医生签约服务试点，推进基层首诊负责制，建立健全分级诊疗、双向转诊制度。到2015年，乡村卫生机构门急诊量占当地门急诊总量的比例稳定在80％以上，50％左右的住院服务由乡镇卫生院提供，力争县域内就诊率达到90%。
5.加强基层卫生信息化建设。将基本药物供应使用、居民健康管理、公共卫生服务、基本医疗服务、绩效考核等作为重要内容，统一组织规划，统一技术规范和标准，推进基层医疗卫生机构信息系统建设。到2013年年底，以县（市）、区为单位基本完成项目建设，应用覆盖乡镇卫生院、社区卫生服务机构和有条件的村卫生室。强化信息系统在绩效考核和服务监管中的运用，提高基层医疗卫生机构服务规范化水平。建立完善市、县二级卫生信息平台，大力推进区域医疗卫生机构与区域内大医院、公共卫生机构、医保和新农合管理经办机构等信息互联互通，实现资源共享。
6.全面完成化解债务工作。各县（市）、区政府作为基层医疗卫生机构债务化解工作的责任主体，要积极调整财政支出结构，在财政预算中单独安排用于化解基层医疗卫生机构债务的支出，并多渠道筹措化债资金，确保按时全面完成债务化解任务。市财政对市辖区政府办社区卫生服务中心长期债务化解给予适当补助。各地要加强长效监管，建立健全制止发生新债的有效机制。
（六）切实加强村卫生室和乡村医生队伍建设
1.加强村卫生室建设。合理规划村卫生室设置，原则上每个行政村设置1所村卫生室，服务人口较多或服务面积较大的行政村酌情增设，每个村卫生室都要配备合格的乡村医生。推动乡镇卫生院领办村卫生室，完善乡村一体化管理制度，年底前全面解决村卫生室房屋、设备产权问题。采取政府投入及村集体支持、社会捐助等多种方式，推进村卫生室标准化建设，大力开展省级示范村卫生室创建工作。到2015年，村卫生室全面达到标准化建设要求，省级示范村卫生室达到5%以上，乡村卫生机构一体化管理实现全覆盖。
2.优化乡村医生队伍结构。村卫生室从业人员原则上按照服务人口1‰-1.2‰比例配备。做好乡村医生免费定向培养工作，及时为村卫生室补充符合执业资格条件的人员。开展乡村医生在岗培训，鼓励参加规范学历教育，推动乡村医生向执业（助理）医师转化。支持城市退休医生、执业（助理）医师和医学院校大专以上毕业生到村卫生室工作。到2015年，每个村卫生室至少配备1名执业（助理）医师，乡村医生队伍总体水平明显提高。
3.全面落实乡村医生补偿政策。各县（市）、区要明确村卫生室、乡镇卫生院的基本公共卫生分工和资金分配比例，原则上将40％左右的基本公共卫生服务任务交由村卫生室承担，并根据考核结果及时拨付相应比例的服务经费。各地要认真执行村卫生室一般诊疗费和新农合支付标准，2015年村卫生室支付比例要稳定在80%，以充分发挥新农合对村卫生室的补偿作用。各地要综合考虑基本医疗和公共卫生服务补偿情况，采取专项补助的方式，对在村卫生室执业的乡村医生给予定额补偿。定额补偿标准按照服务人口数量或核定后的乡村医生人数确定，补助水平与当根据村卫生室执业人员的服务年限合理制定补助分配办法，对作出突出贡献、获得市级以上荣誉称号的乡村医生应进一步提高补助水平。
4.合理解决乡村医生保障问题。各县（市）、区要认真贯彻落实省、市关于解决乡村医生养老保障问题的意见，文件出台前以及近年来进入村卫生室工作，符合参保条件的乡村医生可参加企业职工基本养老保险制度；对于因年龄原因，男年满60周岁、女年满55周岁未参加企业职工基本养老保险制度的退职乡村医生，按照工龄不低于20元的标准落实退休乡村医生养老保障；符合工伤保险参保范围的在岗乡村医生应参加工伤保险。各地要逐步为在岗乡村医生建立医疗事故风险基金，增强村卫生室抗风险能力。
（七）进一步健全医药卫生监管体制
1.加强卫生行业监管。县级卫生行政部门要加强对基层医疗卫生机构、村卫生室和乡村医生的行业管理，加大执法检查监督力度。对有过度医疗、不合理使用抗菌药物、推诿病人、虚报公共卫生服务等违规行为的机构及人员，严格按规定予以通报、罚款乃至给予辞退、吊销执业证书等处罚；严厉查处没有按规定实行基本药物零差率销售的基层医疗卫生机构。建立问责制，对监管不力的，严格追究相关责任人的责任。各地要设立监督举报电话，加强社会监督。
2.积极推进党务、院（中心）务公开工作。基层医疗卫生机构要积极开展党务公开、院务公开示范点创建活动，定期公开医疗服务信息、财务收支状况、医疗服务价格、基本公共卫生服务项目、政府专项资金使用和绩效考核情况等，认真执行相关收费和价格政策，主动接受社会监督。
3.发挥医保和价格的监督制约作用。城镇居民医保、新农合经办机构对医疗服务行为和费用要实行实时监控，加大奖惩力度，严厉查处骗保行为。价格部门应加强对基层医疗卫生机构的收费检查，严厉查处乱收费、违规加价等行为。
4.加强医德医风建设。认真落实医疗卫生机构从业人员行为规范和医德考评制度，建立诚信制度和医务人员医德医风档案。深入推进“三好一满意”活动，加强基层医务人员的人文素质和职业素质教育，加大对以“医德好、医风正、医术精”为核心的先进典型的培养和宣传力度，大力弘扬救死扶伤精神，促进基层医务人员与城乡居民建立和谐关系。
三、保障措施
（一）强化工作责任。各地要把巩固完善基本药物制度和基层运行新机制作为当前深化医改的一项重要工作，尽快制定本地区实施方案，并报市医改办、卫生局、财政局、人力资源社会保障局备案。各有关部门要抓紧研究出台相关配套文件，完善基层医改的政策体系。要严格落实责任制，加大资金投入，建立强有力的组织实施机制，确保各项工作顺利推进。
（二）强化督导考核。各地要将基层医改任务完成情况纳入政府目标考核管理。各有关部门要加强督促检查，实行分类指导，并通过约谈、通报等办法推动改革任务有效落实。鼓励基层积极探索创新，围绕基层医改重点难点问题，因地制宜探索深化改革的有效方法和路径，不断丰富拓展基层医改的实践。
（三）强化宣传引导。深入开展政策和业务培训，提高从事医改各级干部和基层医务人员的执行力。坚持正确的舆论导向，做好基层医改政策的宣传解读，及时回应社会各界关注的热点问题。大力宣传基层医改的进展、成效和典型经验，合理引导社会预期，为持续推进改革营造良好的舆论氛围和社会环境。
徐州市人民政府办公室
2013年9月29日

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