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市政府办公室关于进一步做好规范性文件合法性审查工作的通知
徐政办发〔2017〕227号
各县（市）、区人民政府，徐州经济技术开发区、徐州高新技术产业开发区、新城区管委会，市各委、办、局（公司），市各直属单位：
根据《省政府法制办公室关于规范性文件合法性审查工作业务指导意见》（苏府法〔2017〕77号）、《徐州市规范性文件制定办法》（市政府令第139号）等文件要求，为加强我市行政机关规范性文件合法性审查工作，进一步提高规范性文件质量，现就有关要求通知如下：
一、充分认识规范性文件合法性审查工作的重要性
规范性文件是行政机关对经济、社会事务进行管理的重要手段，是加强政府系统内部层级监督的重要文件，其内容是否合法适当，对确保法律的正确实施、保障人民群众合法权益、维护社会稳定，关系重大。开展规范性文件合法性审查，是推进依法行政、建设法治政府的重要内容。近年来，我市认真执行上级工作要求，切实加强监督管理，全市规范性文件的质量和水平逐步提升，但少数地方和部门仍存在重视程度不够、合法性审查机制不够健全、以普通文件形式替代规范性文件、规避虚化合法性审查等现象。各地、各部门单位要高度重视规范性文件合法性审查工作，严格执行有关规定，真正从源头防范法律风险，有效维护自然人、法人和非法人组织的合法权益。
二、明确规范性文件的审查范围
（一）规范性文件的定义和范围
规范性文件是指由行政机关依照法定权限和规定程序制定的，涉及自然人、法人和非法人组织权利、义务，具有普遍约束力、能反复适用的除政府规章以外的文件。对使用“规定、办法、细则、规则、通告、命令、决定、意见”等名称且符合规范性文件构成要件的，一般都应纳入合法性审查范围。行政机关转发、实施上级规范性文件时，提出的具体措施或补充意见对不特定的自然人、法人和非法人组织的权利义务构成影响的，也属于规范性文件。
（二）以下文件不纳入合法性审查范围
1.行政机关或由其直接管理的事业单位制定的涉及人事、财务、外事、保密等方面的文件；
2.适用于行政机关内部的执法考评、监督检查等规范自身行为方面的文件；
3.为明确各内设机构文件流转程序、办理时限、呈批手续等事项制定的文件；
4.公示法定的办事流程、办事指南、办事时限等事项的便民通告；
5.其他不属于规范性文件的行政机关内部管理制度、文件规定等。
三、严格规范性文件合法性审查程序
（一）合法性审查流程
规范性文件草案在提交政府常务会议集体讨论前，由制定机关办公室送交本级法制机构审查。同时，由起草单位负责提供规范性文件的制定说明、制定依据对照表、合法性初审意见、征求公众意见情况、协调论证情况等材料，合法性初审意见中还应列明可能存在合法性问题的风险点，提示审查机构重点加以研究论证。规范性文件起草阶段向法制机构征求意见的，法制机构提出的意见和建议，不得作为合法性审查意见。
规范性文件草案存在合法性问题的，法制机构提出审查意见的同时，要根据法律、法规、规章等规定提出解决问题的建议。法制机构提出审查意见，即视为完成相关合法性审查职责，审查意见是否采纳由制定机关决定。
法制机构原则上只对制定机关办公室送交的需进行合法性审查的文件进行审查，不直接接受起草单位的审查申请。
（二）办理时限
法制机构应在15个工作日内完成合法性审查。内容复杂、争议较大或涉及其他重大问题的可以适当延长审查期限，延长期限一般不超过10个工作日。对特殊情况需立即办理的，应当经制定机关相关领导签批后交办，并视实际情况预留不少于3个工作日（不含收文当日）的审查时间。
法制机构提出审查意见后，文件起草单位经修改再次提请审查的，法制机构一般应在5个工作日内提出审查意见；情况特殊的，经法制机构负责人同意可以适当延长。
（三）退回情形
提请审查的规范性文件草案有下列情形之一的，法制机构应在2个工作日内提出审查意见，并退回制定机关办公室或起草单位。
1.提交的材料不足以说明制定该规范性文件必要性、可行性的；
2.没有充分的法律依据说明该机关有权制定该文件的；
3.文件内容违背法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关相关规定的；
4.未进行合法性初审的；
5.文件内容逻辑结构混乱、文字技术有重大错误、可能引起歧义的。
四、落实规范性文件合法性审查保障措施
各地、各部门单位要高度重视，切实加强组织领导，进一步细化本地区、本部门规范性文件起草和合法性审查制度，健全完善内部起草、审核和合法性审查工作机制，明确合法性审查的主体、程序、内容和责任，推动合法性审查各项工作举措取得实效。各县（市）、区人民政府要按照省委办公厅、省政府办公厅《江苏省规范性文件和重大决策合法性审查程序规定》（苏办发〔2015〕53号）要求，配备合法性审查专业人员负责合法性审查工作；市级部门尚未设立法制机构的要明确专门处（科）室和人员负责。进一步健全完善法律顾问制度，充分发挥法律专家在规范性文件合法性审查中的作用，不断提升规范性文件合法性审查工作水平。
徐州市人民政府办公室
2017年11月28日

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