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市政府办公室关于印发《徐州市基层应急预案编制工作指南》的通知
徐政办发〔2007〕151号
各县(市)、区人民政府，徐州经济开发区管委会，市各委、办、局(公司)，市各直属单位：现将《徐州市基层应急预案编制工作指南》印发给你们，供编制各层级、各类型突发公共事件应急预案时参考。希各有关单位加强对基层应急工作的指导、监督和检查，建立和完善基层应急预案的编制（修订）工作机制，力争在2008年底以前，完成街道、镇村和各类企事业单位应急预案的编制工作。
二○○七年八月二十二日
徐州市基层应急预案编制工作指南
? ? 编制应急预案是应急管理“一案三制”体系建设中的重要内容，也是突发公共事件应急准备工作的基础。国家和省委、省政府颁布的相关法律、法规和文件中均有明确规定。《徐州市突发公共事件总体应急预案》（徐政发〔2006〕126号）、《徐州市人民政府关于加强应急管理工作的意见》（徐政发〔2006〕172号）有明确表述。
一、应急预案的含义
应急预案，是针对可能的突发公共事件，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低人员伤亡和经济损失而预先制定的有关计划或方案。它明确了在突发公共事件发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁负责做什么，何时做，以及相应的策略和资源准备等。应急预案的主要功能是建立统一、有序、高效的应急管理运行机制，突出“第一反应”和“属地为主”的原则。
二、应急预案的分类
按行政区域分为国家级、省级、市级、县（市、区）级和镇（街道）、行政村（社区）以及企事业单位级预案；按突发公共事件的类型，分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等预案；按预案适用范围和功能分为总体预案、专项预案和部门预案、地方预案以及单项预案。
（一）按类型分类1自然灾害。主要包括水旱灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，森林火灾和重大生物灾害等。2事故灾难。主要包括民航、铁路、公路、水运等重大交通运输事故，工矿企业、建设工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类重大安全事故，造成重大影响和损失的供水、供电、供油、供气等城市生命线事故以及通讯、信息网络、特种设备等安全事故，核与辐射事故，重大环境污染和生态破坏事故等。3公共卫生事件。主要包括突然发生，造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情(如鼠疫、霍乱、肺炭疽、O157、传染性非典型肺炎等)、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，重大动物疫情，以及其他严重影响公众健康的事件。4社会安全事件。主要包括重大刑事案件、涉外突发事件、恐怖袭击事件、经济安全事件以及规模较大的群体性事件等。
（二）按适用范围和功能分类1总体预案。总体预案是本级应急预案体系的总领，是本级政府根据上级政府授权，应对较大和一般突发公共事件的规范性文件，由本级政府制定和公布实施并报上级政府备案。是预案体系的顶层设计，从总体上阐述本级的应急方针、政策、应急组织结构及相应的职责，应急行动的总体思路等。2专项预案。专项预案主要是本级政府及其有关部门，为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的涉及数个部门职责的应急预案，由本级政府有关部门牵头制定，报本级政府批准后实施。专项预案是在总体预案的基础上充分考虑了某特定危险的特点，对应急的形式、组织机构、应急活动等进行更具体的阐述，具有较强的针对性。3部门预案。部门预案是本级政府有关部门根据总体预案、专项预案和部门职责，为应对突发公共事件制定的某一领域预案，由本级政府有关部门制定印发，报本级政府备案。部门应急预案具有更强的针对性和对现场具体救援活动更具体的操作性。4地方预案。包括：本级所辖行政区突发公共事件总体预案、专项预案和部门预案，及其基层群众自治组织的突发公共事件应急预案，各企事业单位根据有关法律法规制定的应急预案。辖区政府突发公共事件总体预案应报上级政府备案。5单项预案。举办大型会展和文化体育等重大活动，主办单位应当制定应急预案并报本级人民政府备案。预案内容主要是针对活动中可能出现的紧急情况，预先对相关应急机构的职责、任务和预防性措施做出安排。
三、预案的基本结构和内容
由于各类预案各自所处的行政层次和适用的范围不同，其内容在详略程度和侧重点上会有所差别，但都可以采用基于应急任务或功能的“1+4”预案编制结构，即一个总体预案加上应急功能设置、特殊风险预案、标准操作程序和支持附件构成。内容一般由8个核心要素（1.总则，2.组织指挥体系及职责，3.预警和预防机制，4.应急响应，5.后期处置，6.保障措施，7.附则，8.附录）和40个二级要素（11目的、12工作原则、13编制依据、14适用范围，21应急组织机构与职责、22组织体系框架描述，31信息监测与报告、32预警预防行动、33预警支持系统、34预警级别与发布，41分级响应程序、42信息共享与处理、43通讯、44指挥与协调、45紧急处置、46应急人员的安全防护、47群众的安全防护、48社会力量动员与参与、49调查分析、检测与后果评估、410新闻报道、4、11应急结束，51善后处置、52社会救助、53保险、54调查报告形成，61通信与信息保障、62应急支援与装备保障、63技术储备与保障、64宣传培训和演习、65监督与检查，71名词术语、72预案管理与更新、73应急期间通讯、74奖励与责任、75制定与解释部门、76预案实施或生效时间，81与本预案相关的应急预案、82预案总体目录和分预案目录、83各种规范化格式文本、84相关机构和人员通讯录）构成。这些要素既是编制预案的依据，也是预案评审的要点。编制相关预案时可以根据实际进行删减。
四、应急预案编制与管理
一是成立预案编制小组。这是应急预案编制工作的重要环节。预案编制小组的成员一般应包括：行政首长或其代表，应急管理部门，消防、公安、环保、卫生、市政、安监、医院、医疗急救、卫生防疫、邮电、交通管理等有关部门；广播、电视等新闻媒体；法律顾问、有关企业以及上级政府或应急机构代表和技术专家等。二是风险分析和应急能力评估。风险分析是应急预案编制的基础。风险分析结果不仅有助于确定应急工作重点，提供划分预案编制优先级别的依据，而且也为应急准备和应急响应提供必要的信息和资料。风险分析包括危险识别、脆弱性分析和风险评估。三是编写应急预案。应急预案的编制必须基于突发事件风险的分析结果、参考应急资源需求和现状以及有关法律法规要求。此外，预案编制时应充分收集和参阅已有的应急预案，以最可能地减小工作量和避免应急预案的重复和交叉，并确保与其他相关应急预案的协调和一致。四是应急预案评审与发布。为保证应急预案的科学性、合理性以及与实际情况相符合，应急预案必须经过评审，包括组织内部评审和专家评审，必要时请上级应急机构进行评审。应急预案经评审通过和批准后，按照有关程序进行正式发布和备案。五是应急预案实施。应急预案的实施是应急管理的重要工作。应急预案实施包括：开展预案宣传、进行预案培训，落实和检查各个有关部门职责、程序和资源准备，组织预案演练，使应急预案有机地融入到公共安全保障工作之中，真正将应急预案所规定的要求落到实处。
五、需要注意的几个问题
(一)应急预案的制（修）订要紧紧围绕应急管理的体制、机制和法制建设。体制方面主要是明确应急体系框架、组织机构和职责，强调协作，特别要落实各级岗位责任制和行政首长负责制。运行机制方面主要包括：预测预警机制、应急信息报告程序、应急决策协调机制、应急公众沟通机制、应急响应级别确定机制、应急处置程序、应急社会动员机制、应急资源征用机制和责任追究机制等内容。同时，应急预案工作要与加强法制建设相结合，要依法行政，努力使突发公共事件的应急处置逐步走向规范化、制度化和法制化轨道。
(二)注意相互间的配套与衔接。协作配合部门或单位制定的配套预案，可作为主管部门预案的附件，建立跨部门的信息与技术资源共享机制。
(三)多方征求意见。在预案制定和修订过程中既要防止内容不全面或过于笼统，缺乏可操作性，又要按照决策民主化、科学化的原则，广泛征求社会各界和专家的意见。
(四)正确处理相互关系。正确处理日常安全防范、安全生产工作和应急处置突发公共事件工作的关系；正确处理内部规章制度(如防火、保密、安全等)和突发公共事件应急预案的关系。
(五)建立健全动态管理机制。应急预案要及时修订，不断充实、完善和提高。每次突发事件发生后，都要进行预案的重新评估和修订。
(六)规范应急预案文本。按国家行政机关统一行文规定的要求打印预案文本，并按有关规定标注密级。
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