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盐城市人民政府办公室关于印发盐城市规范性文件制定技术规范的通知
各县（市、区）人民政府，市开发区管委会，市各委、办、局，市各直属单位：现将《盐城市规范性文件制定技术规范》印发给你们，希遵照执行。
　盐城市人民政府办公室　二○○八年十二月十八日　盐城市规范性文件制定技术规范　第一章总则1制定本技术规范的目的和依据为了使本市规范性文件制定工作规范化、科学化，提高规范性文件制定的质量，根据《规章制定程序条例》、《盐城市规范性文件制定程序办法》等有关规定，结合本市规范性文件制定工作的实践，制定本技术规范。2适用范围本技术规范适用于市、县（市、区）人民政府制定、修改和废止规范性文件的工作。规范性文件是指市及县（市、区）人民政府按照法定权限和程序制定的具有普遍约束力的决定、命令等。3规范性文件的设定权限31对实施法律、法规、规章作出具体规定，但不得增设公民、法人或者其他组织的义务，不得限制公民、法人或者其他组织的权利。32 对法律、法规、规章规定的行政许可事项作出可操作性的规定，但是不得新设行政许可事项、行政处罚事项以及应当由法律、法规、规章规定的其他事项。不得增设实施行政许可的条件，不得增设行政处罚的种类，不得超越上位法规定的行政处罚的幅度。33根据《宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律、法规规定属于本行政区域的行政管理事项。　第二章 规范性文件的结构规范4名称的表述41基本要求规范性文件的名称应当完整、准确、简洁，能够集中体现规范性文件的实质内容，反映适用范围和基本体例，除以书名号引用上位法名称的情形外，一般不使用标点符号。42构成要素规范性文件的名称一般由制定机关或者适用范围、规范事项、基本体例等要素构成。5规范性文件的基本体例51规范性文件的体例，是指规范性文件的体裁、结构。规范性文件的基本体例主要有以下五种：511决定。是指对重要事项作出决策与安排。512规定。对某一方面行政工作作比较全面、系统的规范； “规定”一般既有实体内容，又有程序规范。513办法。对某一项行政工作作具体的规范。与“规定”相比，“办法”规范的事项更小、更细致，且侧重于规范程序，具有很强的操作性。　514意见。对重要问题提出见解与处理办法。515实施办法。为贯彻实施某具体法律、法规、规章和上级规范性文件，结合本地区实际情况作出的具体操作规定。此外，对需要立即制定规范性文件，制度论证又尚未完全成熟的特殊情况，一般使用“暂行”或“试行”。“暂行”侧重于对时间效力的限制；而“试行”适用范围具有特定性。使用“暂行”，应当规定暂行的期限，或者明确实施后评估时间及相关要求。6章、节的设置61一般原则除内容复杂的外，规范性文件一般不分章、节。62规范性文件设章、节的情形621规范性文件设章应当符合两个情形：一是内容较多，篇幅较长。一般有三十条以上的规范性文件，才有必要设置章。二是结构复杂有划分层次的需要。只有当规范性文件除总则、附则、法律责任外，至少还有两部分以上的相对独立的内容，且每部分条数不少于三条的情形，才考虑分章，也即一个规范性文件至少应有五章内容才设章。第一章一般集中规定制定规范性文件目的、依据、适用范围、原则、管理体制等贯穿全规范性文件的内容；最后一章集中规定带有补充性质的实施时间、废止某个规范性文件、授权制定实施细则等内容。　622规范性文件设节的情形：节只能在规范性文件设有章的情形下存在，但并非所有的章都必须设节。在内容构成复杂，有必要分成若干部分予以规范的章之下可以设节。63章名、节名的表述631每章都应当有章名，章名应当能够概括本章的全部内容或者范围，一般概括为一项内容，至多用一个“与”连接两项相关内容。各章之间应当以序数形式连贯排列，另起一行居中，冠以“第一章”、“第二章”等。632每节都应当有一个切实反映和概括其内容的标题，表述要求与章名相同。每章中的节都重新按独立的序数排列（即每章都从第一节起编），另起一行居中，冠以“第一节”、“第二节”等。7 条、款、项、目71条每个条文的内容都应当具有相对的独立性和完整性。一个条文一般规定一项内容，同一项内容一般规定在同一个条文中。72款款隶属于条。一条内容包含两层以上互相关联的意思，并不宜再划分为两条时，应当分款。一款内一般规定条中的一层意思，同一层意思的内容一般规定在同一款中。一个条文中可以设置多少款，应当根据条文的内容和层次来决定。一般为四款以内。73项没有分款的条，或者包含两层以上意思的款，都可以分项。项的内容不具有相对的独立性和完整性，各项的内容必须与列项的叙事内容相联系，才能表达完整的意思。通常在列举、分类时使用项的结构。74目 目是次于项并且隶属于项的的结构单位，必须以项的存在为其存在的前提。只有在项的内容层次复杂，如果不分目确实难以表述清楚时，才能使用。75条、款、项、目的表述格式条的表述格式，是以序数形式分段表述，条数按照统一连贯排列，用黑体汉字表述法条序数（如第一条、第二条……第一百零一条等）。款的表述格式，一般以自然段的形式出现，而不采用序数编码的形式。项是以序数形式分段表述，序数用小写汉字加括号（如（一）、（二）、（三）等）。目也是以序数形式分段表述，并用阿拉伯数字不加括号排列（如1、2、3等）。?第三章? 通用条文的表述规范8目的与依据81 制定规范性文件目的的表述规则制定规范性文件目的一般采用由具体到抽象、由直接到间接、由微观到宏观的顺序来排列。82制定规范性文件依据的表述规则应明确表述制定规范性文件依据的名称，主要有以下三种形式：821 规范性文件对上位法全部内容作出具体规定的，制定规范性文件依据以书名号援引直接上位法全称。822规范性文件对上位法部分内容作出具体规定的，应当在上位法名称之后表明“的有关规定”。823如果规范性文件是对上位法的某一条规定进行细化的，可以在依据中写明上位法的条款序号。9定义91定义的种类对文件中出现的难以理解的概念，应当作定义性解释。定义一般可以分为两类：911贯穿文件始终的基本概念定义。912涉及部分条款的专用名词或专业术语定义。92定义条文的位置制定规范性文件统一将专用名词或专业术语概念定义放在文件的附则或末尾。93定义的规则931定义必须是相应相称的。932定义不能直接或间接地包含被定义项。933定义必须清楚确切，不能使用含混的语词，不能用比喻。934除被定义项本身是负概念的情况外，定义不能包含否定概念。10适用范围规范性文件的适用范围是指规范性文件适用的地域和对象。地域，指特定适用的行政区域或者行政管辖范围。对象，包括人（以及法人和其他组织）、物、行为、关系。11实施部门111实施部门的称谓市级和县（市、区）的行政部门一起表述时，或者表述不特定县（市、区）的行政部门的，不写部门名称而笼统写为某一职能部门，即使用统称。市级行政部门单独表述的，应当实写部门名称。112实施部门的简称表述实施部门的名称，可以使用简称。第一次表述时应当使用全称，并在其后以括号注名简称，后文则都使用该简称。12权利和义务121一般设定规则1211一个条文对同一主体设定权利和义务的，按不同权利、义务内容分款表述。1212一个条文就同一事项对不同主体设定相关联的权利或义务的，按不同主体分款表述。1213互为权利和义务的特殊情形，可以在同一条或同一款中同时表述。1214应当注意管理相对人权利与义务的平衡、行政管理部门职权与职责的平衡，体现制定规范性文件的公正与公平。122分类及相关常用语权利和义务，也即行为模式的规范。行为模式规范按其性质一般可分为以下四种：1221禁止性规范，即规定行为主体不得作出某种行为的规范。常用语有：“禁止……”、“不得……”、 “不应当……”等。1222义务性规范，即行为主体按固定的条件必须为某种行为的规范。常用语有： “应当……”、“必须……”、“有义务……”、 “有责任……”、“履行……职责”等。1223授权性规范，即允许或授予行为主体作出某种行为的规范。常用语有：“可以……”、“有权……”、“享有……权利”、“不受……干涉”、“不受……侵犯”等。1224倡导性规范，即提倡行为主体为某种行为的规范。常用语有：“鼓励……”、 “提倡……”、“支持……”等。13法律责任法律责任是当事人不履行法定义务所产生的法律后果。法律责任的位置，一般置于权利义务之后、附则之前，未设章节的规范性文件，一般位于施行日期、废止事项等条文之前。在规范性文件中表述的法律责任主要是行政责任，也会比较原则地表述刑事责任和民事责任。其中，行政责任包括针对不履行义务当事人的行政处罚、行政强制及其他行政处理，也包括针对违法违纪的行政机关工作人员的行政处分。131行政处分的表述规范性文件对行政处分的表述要明确违法违纪行为和责任主体。其中，责任主体一般是违法违纪的国家工作人员，表述为“直接负责的主管人员”、“其他直接责任人员”　132 刑事责任的表述规范性文件不设定刑事责任。但需要提示行政主体及其执法人员及时将构成犯罪的案件移送司法机关时，规范性文件可以表述刑事责任，一般按照从轻到重的顺序，在行政责任之后，概括表述为“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。　133 民事责任的表述规范性文件不设定民事责任。但规范性文件涉及到一方民事主体侵犯另一方民事主体合法权益的，可以概括表述民事责任。134法律救济条款按照《行政诉讼法》、《行政复议法》等法律、法规的规定表述。?　14附则附则是规范性文件设章情况下的最后一章。在规范性文件不设章的情形下，附则的内容按顺序写在规范性文件的末尾部。141实施办法的制定需要制定规范性文件予以规范的事项，一般应当在规范性文件中直接作出具体、明确的规定，不必规定由实施部门制定该规范性文件的实施办法或者其他配套规范性文件。确实需要有关行政机关制定实施规范性文件必须的配套性制度的，可以在相关条文中专款规定。142过渡性条款规范性文件设定的行为规范的施行，将影响或者改变原合法行为或合法权利时，规范性文件应当设置保留或者保护原有行为或权利的过渡性安排的相应条款。143施行日期规范性文件应当明确规定施行的具体日期，施行的起始日一般定为某年某月的1日或者15日。规范性文件应当自公布之日起30日后施行，但是公布后不立即施行将有碍规范性文件施行的，可以自公布之日起施行。144废止事项1441凡是采用废旧立新模式制定新规范性文件的，应当在附则中作出废止原规范性文件的表述。1442废止事项一般紧接在规范性文件施行日期之后，作为一条来表述，并应当注明被废止规范性文件的文号和发布日期。　第四章? 常用语言规范15但书“但书”形式是对其前文所作规定的转折、例外、限制、补充或者附加条件的文字，以“但”字或者“但是”引出，多用于条文句尾。151但书的三种功能1511排除、例外功能。这是但书的主要功能，使用最为广泛，其特征是对法条中的规定，作出例外、排除或否定的规定。1512限制功能。其特征是对法条中但书之前的内容作出主体、程度、时间等方面的限制性规定，以达到法律规范的准确力度。1513补充、说明功能。其特征是对但书之前的文字予以补充、说明，使其更加全面、完整。152但书的具体形式1521但书的典型形式有：但是（但）……除外；但是（但）可以……；但是……应当……等。1522但书还有一种形式，即没有“但”的但书，如“除外条款”等。16惯用词和字161应以双音节构词的常用字有些单字在一般行文中也能表达意思，例如“可”、“应”、“或”、“如”、“按”、“为”等，但在制定规范性文件语言中应当使用相应的双音节构词，如“可以”、“应当”、“或者”、“如果”、“按照”、“为了”等。162近义词的选用1621和、与、同在作为连词时，条文中一般使用“和”，以连接两个并列的名词、动词或短语。在章名中，一般使用“与”。“同”一般不使用。1622依照、按照、参照、遵照“依照”、“按照”、“参照”、“遵照”都是引出某一标准作为依据的用语。“依照”和“按照”后面一般直接引出依据。“依照”通常引出法律规范作依据。“按照”引出的通常不是法律规范，而是某种规则、标准、命令、指示。　“遵照”一般不直接引出依据，而通常与“执行”连用，表述为“遵照执行”。“参照”是参考依照的意思，通常是指以某一规定或标准作为参照物，以其作为处理事务的重要依据。参照适用的情形一般不在适用范围内，且执行部门有一定的自由裁量权，可以根据实际情况进行调整。1623应当、必须在法律条文中使用“应当”和“必须”，属设定义务的条款，义务主体如不履行义务，则要承担相应的法律责任。两者在程度上有差别，一般情况下使用“应当”即可，在有特殊针对性时，往往使用“必须”予以强调。163指示代词1631规范性文件中的指示代词，不论是指人或者物，一般均用“其他”，不用“其它”。1632规范性中不使用具有性别差异的人称代词（他、她）和物主代词（他的、她的）。行为主体（国家机关、社会团体、企事业组织、公民、法人等）一般均实写，需要指代时，以指示代词“其”表示。164行为主体的表述1641公民、法人和其他组织/公民、法人或者其他组织使用“和”与“或者”的区别在于，“公民、法人和其他组织”表示一个集体概念，视作一个抽象整体；“公民、法人或者其他组织”表示个体概念，意指每个主体。1642组织和个人/单位和个人“单位”的概念没有确切的内涵和外延，在计划经济体制下运用的较多。在市场经济体制下，应当避免使用行政色彩浓厚的“单位”的表述。“组织”的概念包含了所有以团体形式存在的实体，恰与“个人”对应，应在制定规范性文件中统一使用。　1643当事人/管理相对人“管理相对人”是一个行政法上的学理概念，抽象表述管理的对象。法律、行政法规从未使用“管理相对人”的表述。因此，在制定规范性文件时如要表述管理的对象，应当具体表述为公民、法人、其他组织，或者特定的对象。在特指与特定事项有关的对象时，可用“当事人”来表述。17慎用词在制定规范性文件使用语言时，应当尽量避免使用意思笼统、不明确的词，能够具体规定的，尽可能量化、具体化这些词指代的含义。这些慎用词有：“有关”、“及时”、“按规定”等。18数字使用规范181条款中的日期、序数、量数、比例数、百分数，以及行政处罚罚款的幅度和数额，均用阿拉伯数字表示。182如果没有特别说明，“以上”、“以下”、“以内”“届满”均包含本数；“超过”、“不满”、“以外”不包含本数。19标点符号的运用分项的列举结构一般适用分号，最后一项适用句号。?　第五章? 修订规范性文件的规范20按局部修正模式进行修订　适用于基本保持原规范性文件体例结构不变，限于对部分条款进行修改或增删的情形。正文应当列举修改或增删条款，起草审核阶段的草案还应当附修改前后条文对照表，将原有条文与修改后条文一一对照。原规范性文件不作修改的部分仍然有效，施行日期不变。修改部分的施行日期应当明确，原规范性文件应当根据“修改决定”修正后重新全文公布。201单件规范性文件修订格式：2011名称：×××人民政府关于修改《……》的决定2012正文：×××人民政府决定，对《……》作如下修改：一、第…条（或者第…条第…款）修改为：“……。”二、第…条增加一款，作为第…款：“……。”三、删去第…条（或者第…条第…款）。四、增加一条，作为第…条：“……。”五、第…条第……款修改为两款，作为第……款、第……款：“……。”“……。”六、 第……条、第……条和第……条中的“……”，均修改为“……”。七、 规范性文件中的“……”，均修改为“……”。八、 第…条（或者第…条第…款）中的“……”修改为“……”。……。本决定自……年……月……日起施行。《……》根据本决定作相应修改和调整后，重新公布。202批量规范性文件修订：2021名称：×××人民政府关于修改《……》等……件政府规范性文件的决定2022正文：根据……的有关规定，×××人民政府决定对《……》等……件×××政府规范性文件作如下修改：一、对《……》的修改：1、…………。二、对《……》的修改：1、…………。本决定自……年……月……日起施行。《……》等……件×××政府规范性文件根据本决定作相应修改和调整后，重新公布。21按废旧立新模式进行修订适用于规范性文件名称、体例结构需作调整，或者需要修改的内容较多的情形。新规范性文件取代原规范性文件，原规范性文件自然失效，不需要另行作出规范性文件的修改决定。修订后的规范性文件需要重新规定施行日期。修订程序和制定规范性文件技术规范，均与制定规范性文件相同。22废止规范性文件的规范221规范性文件应予废止的几种情况2211规范性文件的基本原则和主要内容同新制定或者修订后的直接上位法相抵触的；2212规范性文件的基本内容已被新制定或者修订后的直接上位法所涵盖的；2213规范性文件的基本内容已被新制定或者修订后的上级部门规范性文件所涵盖；2214规范性文件的调整对象或者主要规范事项已经不复存在的；2215规范性文件的基本内容已经完全不适应经济和社会发展的新情况的。222废止规范性文件的两种格式2221单件废止规范性文件（1）名称：×××人民政府关于废止《……》的决定（2）正文：鉴于……（指废止规范性文件的简要理由），×××政府决定，废止……年……月……日×××人民政府发布的《……》。本决定自发布之日起生效。2222批量废止规范性文件（1）名称：×××人民政府关于废止《……》等……件×××政府规范性文件的决定（2）正文：鉴于……（指废止规范性文件的简要理由），×××政府决定，废止下列……件×××政府规范性文件：一、《……》（……年……月……日×××人民政府发布）。二、《……》（……年……月……日×××人民政府发布）。……本决定自发布之日起生效。第六章附则23本市其他行政机关制定规范性文件可参照本技术规范执行。24本技术规范自发布之日起施行。