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政府投资项目30问
　镇江市发展和改革委员会
　镇  江  市  财  政  局
　2018年9月
　前  言
　政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资、发行国债或地方政府债券等方式独资或合资兴建的投资项目，是满足公共需求，实现政府经济职能、公共管理职能的重要手段，在经济繁荣、社会进步、公众福利等方面发挥了重要作用。
　为切实加强和进一步规范政府投资项目管理，防范地方政府债务风险，提高大家对政府投资项目的认识，我们编印了这本《政府投资项目30问》，对政府投资项目的相关环节进行了简明介绍，项目单位可借此对项目储备、项目审批、项目建设、项目监督等内容有一个全面的了解，为以后的具体工作提供有效帮助。由于政府投资项目涉及面广，本书很难概括相关所有问题，加上编者水平有限，难免会有不当，甚至错误之处。我们将密切跟踪最新变化，不断更新有关内容。衷心欢迎各界人士提出宝贵意见和建议，使本书不断完善。
　第一章  定义篇
　1. 什么是政府投资项目？
　政府投资项目是指在市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域，由政府通过财政安排、发行地方政府债券或是采用其他融资方式投资兴建的项目。
　2. 政府投资项目的资金来源
　（1）一般公共预算安排的基本建设投资基金和其他专项建设基金；
　（2）政府性基金预算安排的建设资金；
　（3）政府依法举债取得的建设资金；
　（4）国有资本经营预算安排的基本建设项目资金；
　（5）法律、法规规定的其他政府性资金。
　3. 政府投资项目的范围
　政府投资项目包括新建、扩建、改建、维护改造、装饰等各类基本建设项目，按行业分包括民生类（含各类科教文卫等项目）、城建类（含交通、水利、市政、能源等项目）、信息类（含通信工程、信息工程、智能化等项目，单纯软件硬件购买的不能算作政府投资项目）以及党政机关行政能力提升项目。政府投资项目只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、科技进步、社会管理等公共领域，以非经营性项目为主，原则上不支持经营性项目。
　政府投资项目不存在投资额度门槛，凡是在上述范围内的项目，不论投资额度多少，都应算作政府投资项目。
　4. 政府投资项目的建设主体
　主要包括党的机关、行政机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体、党政机关的派出机构，事业单位，以及使用财政资金投资建设项目的市级国有企业及国有控股企业。
　第二章  项目生成篇
　5. 政府投资项目是怎么生成的？
　根据国家、省、市批准的总体规划和专项规划，结合本地区国民经济和社会中长期发展实际需要和建设的条件，建立项目储备库，入库的项目经充分论证选取后，编制形成年度政府投资计划，并生成年度政府投资项目。
　6. 项目储备库是如何形成的？
　每年由各地区及相关职能部门向市重大项目办提出本地区或本领域内今后三年内政府投资项目建议，由市重大项目办牵头组织项目必要性论证，经论证后的项目报市委、市政府批准同意后方可纳入政府投资项目储备库。
　7. 项目储备库中的项目如何管理？
　项目储备库是编制年度市级政府投资计划的重要依据，实行动态管理。入库后，每年将已纳入年度政府投资计划的项目或短期内暂不具备实施条件的项目及时调出；对确需新增的市级政府投资项目，按程序报市委、市政府审查同意后，补充列入项目储备库。
　8. 政府年度投资计划如何编制？
　（1）项目可行性论证
　市发改委组织相关专家、部门或技术咨询机构对入库项目的有关工程方案、项目建设条件、技术和经济上的可行性以及社会效益、社会稳定风险、投资估算、资金来源筹措方案等进行评估论证，比选优化建设方案。
　（2）明确年度投资规模
　由市财政部门参考上年度预算执行情况、本年度收支预测和政府债务限额与余额情况，按照“量入为出、统筹兼顾、控制风险、有效约束”的原则，提出下一年度市级政府投资总体规模。
　（3）编制项目投资计划
　由市重大项目办根据财政预算安排和支付能力，围绕市委、市政府确定的工作重点，经会商征求职能部门意见后，从项目储备库中优选提出一批完成可行性研究审核论证的项目，结合项目具体投资估算规模、资金落实情况，编制下一年度市本级政府投资年度计划（草案）并上报市委、市政府研究，经市委、市政府审批核准后发布执行。
　9. 哪些情况下对政府投资项目进行增补和调减？
　对确需增补纳入计划的项目，项目主管部门应根据项目类型征求牵头统筹部门意见，并提请财政部门明确资金筹措方案，报市委、市政府研究同意后，由市发改委批复项目建议书，项目单位开展项目可行性研究。项目建设条件落实，具备可行性后，由市重大项目办增补纳入当年投资计划，由市发改委批复项目可行性研究报告。
　因自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件等突发事件，需立即实施的应急项目，经市政府研究同意后，可不纳入年度投资计划。项目依法需办理的各项审批手续，本市各有关管理部门应当在职权范围内，对项目的立项、规划、用地、施工许可等相关行政审批程序予以简化。如不采取措施将发生严重危害，需要立即开工的应急抢险救灾工程建设项目，可以在开工后完善相关手续。
　对已列入年度投资计划的项目，由于建设条件发生变化，暂不具备实施条件，在征求牵头统筹部门意见，报市委、市政府研究同意后，可调出当年投资计划。
　第三章  项目审批篇
　10. 政府投资项目需要履行哪些审批手续？
　如前篇所述，对应政府投资项目列入项目储备库、编制年度投资计划、项目生成等阶段，主要有以下三个审批环节：
　（1）审批项目建议书
　市发改委根据储备项目的必要性和紧迫性，统筹财政部门意见，对项目建议书进行审批。
　（2）审批项目可行性研究报告
　市发改委根据市级政府年度投资计划，对各项前置条件符合规定的项目，审查项目工程可行性研究报告后进行批复。
　（3）审批项目初步设计及概算
　① 项目实施单位根据批复的可行性研究报告，编制项目初步设计及概算书提交市发改委。
　② 按照市发改委审查意见修改完善初步设计文本，并优化概算书送市财政局审核；市财政局审核投资概算书后出具评审意见。
　③ 市发改委依据财政部门评审意见核定投资规模，批复项目初步设计及概算。
　对建设内容简单的项目，经市发改委同意，可直接编制投资概算送审，不再编制和审批初步设计文本。
　11. 审批项目建议书环节需要提交哪些材料？
　（1）关于项目建议书报批的请示；
　（2）项目建议书文本或具有相应资质的工程咨询机构编制的可行性研究报告。项目建议书应当包括项目提出的依据和实施意义，以及初步建设内容、建设规模和标准、投资匡算，并对经济效益和社会效益进行初步分析；
　（3）镇江市政府投资项目《项目建议书》审批申请表（可在镇江市发改委网站下载）；
　12. 审批项目可行性研究报告需提交哪些材料？
　相关职能部门应根据项目建议书批复文件，编制并提交项目可行性研究报告，具体包括以下文件：
　（1）关于项目可行性研究报告报批的请示；
　（2）具有相应资质的工程咨询机构编制的可行性研究报告；
　（3）城乡规划行政主管部门出具的选址意见书；
　（4）环境保护部门出具的环境影响评价审批文件；
　（5）国土资源行政主管部门出具的用地预审意见；
　（6）项目建议书的批复；
　（7）节能评估审查文件；
　（8）镇江市建设项目招标方案申请核准表（可在镇江市发改委网站下载，一式三份）；
　（9）根据有关规定需提交的其他文件。
　对道路、山体、河道、管网、街巷等进行维护、改造、装饰、整治，以及其他无需国土、规划、环保等部门出具专业意见文件的项目，由项目（法人）单位做出书面情况说明，相关部门出具认可意见或证明。
　13. 审批项目初步设计及概算需提交哪些材料？
　（1）关于项目初步设计及概算报批的请示；
　（2）具有相应资质的工程咨询机构编制的项目初步设计及概算；
　（3）项目可行性研究报告的批复文件；
　（4）城乡规划行政主管部门核发的《建设用地规划许可证》或规划方案审查意见；
　初步设计文本应符合国家有关规定和可行性研究报告批复内容，符合规划方案审查有关要求，明确各单项工程或者单位工程的建设内容、建设规模、建设标准、用地规模、主要材料、设备规格和技术参数等设计方案，并据此编制投资概算。
　14. 投资概算有标准吗?
　投资概算应包括国家规定的项目建设所需全部费用。投资概算超过可行性研究报告批准的投资估算百分之十的，项目单位应当报告项目审批单位。项目审批部门可以要求项目单位重新编制和报批可行性研究报告。发生重大变更的项目，需重新论证报市委、市政府同意后方可继续实施。
　第四章  项目建设篇
　15. 项目在具备什么条件下才可以施工招标?
　初步设计及概算审批手续已经批准，资金来源已经落实，有招标所需的设计图纸及技术资料，工程量清单和招标控制价已经财政部门审核并报行业主管部门备案。
　16. 项目变更需要走什么程序？
　因技术、水文、地质等原因确需变更设计的，应当先经原设计单位同意并修改，再由项目单位报原设计审批部门批准后方可实施，相关变更图纸须经原施工图审查机构审查通过。
　因政策调整、设计变更或主要建筑材料价格、人工费等不可预测因素造成项目概算增加的，由项目单位向市政府提出申请，发展改革部门按照市政府意见会同财政等部门组织稽察或委托评审后提出调整意见，报市政府同意后批复。概算调增幅度超过原批复概算百分之十的，原则上由审计单位先进行审计，概算审批部门依据审计结论进行概算调整。概算调整批复前，项目应暂缓施工。
　17. 什么时候审计工程结算和竣工财务决算？
　项目单位在工程竣工后90天内，将工程结算和竣工财务决算报审计责任部门审计，竣工结算以审计结果为依据，并在相关合同中予以明确。特殊情况需延长报审时间的，应报审计责任部门同意。
　18. 什么时候完成单项验收和财务决算审计？
　项目单位应在项目竣工后一年内（行业有特殊规定的除外），完成工程质量、环保、消防、档案移交等单项验收和财务决算审计。在此基础上，由发展改革部门组织综合竣工验收。总投资1000万元及以下的项目，项目单位完成所有单项验收和决算审计后，由项目建设单位主管部门（单位）组织综合竣工验收，报发展改革部门备案。
　19. 项目什么时候移交给使用（管理）单位？
　综合竣工验收合格后，项目单位应在30天内，将必要的工程资料、工程实物及工程保修合同关系正式移交给使用（管理）单位。使用（管理）单位在接收后20天内向国有资产监督管理部门办理资产登记手续。城市基础设施项目在工程交工验收合格后，先行移交专业单位进行管理。
　第五章  项目监督篇
　20. 项目单位应及时报送哪些材料？
　项目单位应按季度向发展改革部门报送包括项目审批、设计变更、投资计划执行、竣工项目验收等情况的《政府投资项目季度表》。
　21. 项目单位需要接受哪些方面的监督？
　（1）项目稽察工作职能部门对项目建设情况实行全过程稽察，并根据项目存在的问题分别采取请办、约谈、限期整改、通报批评、提请监察部门追究责任等方式实施监督。
　（2）财政部门依法对政府投资项目实施财务监督。
　（3）审计部门依法对政府投资项目实施审计监督。
　（4）住建、交通、水利部门依法对政府投资项目的招投标和工程质量实施监督。
　（5）规划、国土、环保、城管等部门依照各自职能对政府投资项目实施监督。
　第六章  项目责任篇
　22. 项目管理部门和行业主管单位的违规行为有哪些表现？
　（1）违规批准项目建议书、可行性研究报告、初步设计及核定投资概算的；
　（2）强令或者授意项目单位违反项目建设相关条例的；
　（3）因故意或者重大过失造成重大损失或者严重损害公民、法人和其他组织合法权益的；
　（4）越权审批项目或干涉项目正常审批程序的；
　（5）为不具备条件的项目办理行政许可的；
　（6）违规拨付建设资金的；
　（7）其他违反相关项目建设规章条例的。
　23. 项目单位有哪些违反项目建设的表现？
　（1）以拆分工程、提供虚假材料等不正当手段取得项目批复文件的；
　（2）应该审批而未经批准擅自开工建设的；
　（3）未经批准擅自调整改变建设地点、建设内容、规模和标准的；
　（4）非因地质灾害、物价上涨等不可抗拒等原因导致超批准10%及以上的；
　（5）项目完工后，无正当理由超过规定期限，未报送工程结算、财务决算资料的；
　（6）未按时竣工验收或者竣工验收不合格即交付使用的；
　（7）其他违规行为。
　24. 违反相关规章条例会有什么结果？
　有上述违规行为的项目管理部门和行业主管部门将由上级行政部门或监察部门追究行政责任。违反法律法规和有上述违规行为的项目单位，将由行政管理部门作出限期整改、通报批评、停止安排年度投资计划、停止审批其他项目、停止拨款等处理，情节严重的将由上级行政部门或监察部门追究行政责任。
　第七章  资金监管篇
　25. 政府投资项目资金监管的主要内容是什么？
　凡是纳入市级政府年度投资项目计划使用财政性资金建设的市级项目资金，由市财政部门负责监管。市级国有企业及国有控股企业列入市级政府年度投资项目计划的建设项目按照监管意见要求参照管理。进一步健全以项目预算管理为核心，全过程监督管理为主体，强化考核检查和责任落实为保障的监管新体系，建立覆盖立项环节、招标环节、预算指标下达、资金拨付和竣工财务决算五个环节的具体管理制度。
　26. 立项环节“先评审，后立项”的主要内容是什么？
　凡是纳入市级政府年度投资项目计划的项目，项目建设单位都要按照国家规定的基本建设程序，报批项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算。市财政局负责项目概算评审，财政部门仅负责概算评审并出具概算核定通知。项目的概算批复仍然是市发改委。
　27. 招标环节“先评审，后招标”的主要内容是什么？
　项目初步设计及概算经市发改委批复后，项目建设单位要严格按照批复的项目初步设计和概算内容进行施工设计，编制招标控制价报市财政投资评审中心进行评审。评审中心组织评审后出具“招标控制价意见书”给项目建设单位。项目建设单位根据评审中心出具同意该项目进入招标程序的意见书，进入招标阶段。项目建设单位委托编制的招标控制价应控制在对应项目的概算额度范围之内，对送审招标控制价金额突破概算对应项目的，项目建设单位应责成设计单位重新设计。
　28. 预算指标下达环节“先审核，后下达预算指标”的主要内容是什么？
　项目建设单位根据批复的概算和有关合同协议等资料，编制建设项目年度实施方案和资金使用计划报市财政局审核，并附批复的概算和有关合同协议等资料。项目建设单位编制项目资金使用计划应当以批准的概算为基础，按照项目实际建设资金需求编制，并控制在批准的概算总投资规模、范围和标准以内。预算指标下达后当年一般不作调整，确需调整的须按追加预算程序办理。
　29. 资金拨付环节“先审核，后拨付资金”的主要内容是什么？
　市财政投资评审中心对建设项目的全过程进行跟踪评审。项目建设单位根据年度资金使用计划和工程建设进度向市财政局提交拨款申请时，需要附评审中心出具的跟踪评审意见或支付建议。实施代建制的项目，项目建设单位应当严格按照与代建单位签订的《项目代建合同》管理支付建设资金。
　项目建设单位应加强工程价款支付管理。严格按照合同约定和工程价款结算程序支付工程款，严格按照全面治理拖欠农民工工资问题的有关要求，督促施工单位将工资按月足额支付给农民工本人。
　30. 竣工财务决算环节“先评审，后批复竣工财务决算”的主要内容是什么？
　项目建设单位在工程完工后3个月内编报竣工财务决算，特殊情况确需延长经市财政局批准不超过6个月。
　项目建设单位将编制完成的项目竣工财务决算报告，报主管部门审查后，由主管部门报送市财政投资评审中心进行评审，最后由市财政局予以批复。
　项目建设单位依据竣工财务决算批复意见办理产权登记和有关资产入账或调账，及时办理资产交付手续。
　财政部门对政府投资项目决算的批复，作为发改部门组织综合竣工验收的依据。
　参考文件
　目前镇江市已出台的关于政府投资项目管理的相关文件：
　1. 《镇江市市级政府投资项目管理办法（暂行）》（镇政办发〔2017〕162号）
　2. 《镇江市人民政府办公室关于进一步明确政府投资项目规范管理有关问题的通知》（镇政办发〔2018〕54号）
　3. 《市级政府投资项目管理工作导则》（镇重大办发〔2018〕3号）
　4. 《关于进一步加强和完善市级政府投资项目资金监管的实施意见》（镇财办〔2018〕22号）